基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制研究
张茜
【摘 要】城市轨道交通作为城市基础设施建设项目普遍存在投资巨大、建设周期长、项目公益性强、运营收益低的特点，采用PPP模式能从根本上解决项目资金的来源问题，使庞大的项目能尽快进入建设与运营阶段，让城市的公共需求在不久的未来得到满足。论文将以宜昌城市轨道交通项目为例，从该项目建设与运营方向入手，对采用PPP融资模式的城市轨道交通运行机制进行研究，为该项目整体运行提供建设性理论参考。
【Abstract】As urban infrastructure construction projects， urban rail transit has the characteristics of huge investment， long construction period， strong public welfare and low operating income. To adopt PPP（cooperation between government and social capital） financing mode for the construction and operation of such public infrastructure can fundamentally solve the problem of the source of the project funds， so that large projects can enter the construction and operation stage as soon as possible， and the city's public demand will be met in the near future. Taking urban rail transit project in Yichang as an example， starting with the construction and operation of the project， the paper studies the operation mechanism of the urban rail transit using PPP financing model， and provides a constructive theoretical reference for the overall operation of the project.
【關键词】PPP融资模式；城市轨道交通；建设与运行机制
【Keywords】 PPP financing mode； urban rail transit； construction and operation mechanism
【中图分类号】TD524 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）09-0009-02
1 引言
运用PPP融资模式进行建设与运营的宜昌城市轨道交通项目，作为地方政府重大基础设施项目投资、城市可持续发展的稳定助推器、解决市民公共服务需求的重要民生工程，能否成功落地建设，保持长期稳定的项目运营，离不开良好的外部环境支持与规范的基于全过程的项目运行程序设计与执行。笔者将从这两个方面对该项目建设与运营的影响因素做重点分析，为宜昌城市轨道交通项目整体长期稳定运行提供建设性理论参考。
2 基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行环境
基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通能否顺利落地进行持续稳定的建设与运营，最根本的核心在于：要设计一套适合于PPP融资模式下，起到促进项目合理建设与运营的高效机制，从而保障该项目的全部指标符合各方制定的要求和预期目标。2017年国家出台了首个规范PPP项目的条例，并积极面向社会广泛征求意见，旨在将运用PPP模式进行建设的项目纳入规范化、制度化的科学管理。可以确定，结合国内PPP项目发展形势与当前政治法律环境，基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营得到了充分的政治法律大环境的鼓励与保障；近五年来，宜昌作为湖北省域副中心城市，抢抓“大城市”发展战略，城区范围扩张不断加速、吸纳外来人口与引进人才力度持续增强、近五年以年均超9%的GDP增长率保持湖北省经济社会发展前三甲，并通过中长期发展规划稳定政策导向，保持政策的稳定性、连续性。可以说，两者能为宜昌采用PPP融资模式的城市轨道交通建设与运营创造了良好的经济政策环境；优质的城市名片，良好的政府形象，公平公正公开的招商引资与招投标政策，直接为基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营创造了良好的社会人文环境；自2015年以来，宜昌市采用PPP模式已入库两批78个，总投资超770亿元，涵盖市政基础设施、生态建设和环境保护、文化、养老、医疗等16个公共服务领域。截至2017年4月，已有宜昌市儿童医院等12个项目先后落地并进入建设施工阶段，纯民营资本投融资比例达到三分之一，总投资额超120亿元。宜昌众多成功的PPP项目，能为宜昌采用PPP融资模式的城市轨道交通建设与运营创造可借鉴的专业技术环境。
3 基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行程序
宜昌城市轨道交通建设项目虽具有基础公共设施的一般属性，但又具有政府与社会资本合作的特殊性。笔者通过对近几年国内及宜昌成功的PPP运营项目和对2017年财政部向社会公布的《（征求意见稿）》的分析研究认为，必须将基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行程序划分为五个阶段，即：项目发起与评估阶段、项目实施方案制定与评审阶段、项目公开竞标阶段、项目实施建设与运营阶段、项目运营移交与清算阶段。最终从制度层面建立一套完善的、符合相关法律法规、适应本地经济发展、保障宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行程序[2]。
3.1 项目发起与评估论证阶段
宜昌城市轨道交通建设与运营具备公共基础服务属性，采用PPP融资模式进行此项目的建设与运营，能从根本上解决项目资金的来源问题，使庞大的项目能尽快进入建设与运营阶段，让城市的公共需求在不久的未来得到满足。政府应根据城市发展需求，适时发起PPP模式的项目立项方案，并同时向社会及时公布，广泛征求社会各界意见及建议。通过公开的立项信息，能最大范围的引起有兴趣参与PPP模式投融资及建设运营的优质社会资本的注意。社会资本此时也可以以更科学合理的PPP模式的项目立项建议书供政府优化方案，完善前期意向性选择拟合作的社会资本范围。在项目发起后，政府必须对自身的财政资金投入能力及众多拟参与PPP模式合作的社会资本进行全面评估和立项论证，以避免在展开实质性合作阶段，造成地方政府资金投入压力及衍生的其他负面结果。
3.2 项目实施方案制定与评审阶段
通过发布PPP模式的宜昌城市轨道交通建设项目立项方案及对众多拟参与PPP模式合作的社会资本进行全面评估和立项论证后，必须立即设立项目专管机构，负责协调项目的合作、准备、建设、运营、移交等工作。通过设立的项目专管机构依据项目立项方案，向拟参与PPP模式合作的社会资本征集基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设项目实施方案。项目专管机构必须以科学、全面、可操作性强的标准对所有项目实施方案进行客观筛选与评审。
3.3 项目公开竞标阶段
对符合项目实施标准的实施方案采取公平、公开、公开的招标，使采用PPP融资模式的项目具有更强烈的竞争性，这种形式是筛选优质社会资本进行合作的一种有效手段。政府部门更需要对所有参加PPP建设项目公开招标的社会资本一视同仁，统一标准，聘请专业人员组成评审小组进行评审，确定优质中标社会资本；在确定与政府合作的优质社会资本后，政府应授权其PPP建设项目专管机构与中标社会资本开展项目合作谈判，明确宜昌城市轨道交通建设项目应达到的标准与要求，确定合作方式、项目实施范围和合作运营期限，规范双方权利及义务，并形成明确的合同条款，方便政府与社会资本双方各负其责[3]。
3.4 项目实施建设与运营阶段
在与中标的社会资本签订PPP模式建设项目的合同后，政府下设的项目专管机构应与中标社会资本组成一个完整的利益共同体，共同负责宜昌城市轨道交通建设项目的实施。共同负责项目实施并不是笼统的一拥而上，专管机构必须协调政府对项目建设与运营的外部条件与实施框架进行组织制定，如：土地供应、供水、供电协调，建设标准、安全要求、组织计划、运营中的服务标准的制定；在运营过程中，运营机构必须接受政府、社会公众和第三方评价机构的综合监督与评价，通过客观评价来调整政府與社会资本之间的绩效分配。
3.5 项目运营移交与清算阶段
所有运用PPP模式建设的基础设施项目在合作经营期限到期后都将会按照合同期限有偿或无偿的转让给政府或政府的职能部门。基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营的移交过程中一般会涉及到：资产清查与验收、运营人员的整体划转、政府与社会资本运营联合体的清算与撤销等环节，以上环节主要是确保项目转让给政府或政府的职能部门后能继续正常提供公共服务。
综上所述，笔者认为基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制，核心在于理清与明确内部运营程序特点，正确把握合作经营过程中的主要运营阶段。只有正确把握了基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营程序特点和主要运营阶段，再辅以外部良好的环境支持，最终能为宜昌城市轨道交通建设项目采用PPP融资模式顺利的进行建设与运营提供建设性理论参考。
【参考文献】
【1】王海兵，汤启如，彭启发. 城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案设计研究[J].会计之友，2016（14）：63-70.
【2】高晓磊.杭州城市轨道交通项目PPP融资模式应用研究[D].杭州：浙江理工大学，2015.
【3】汤启如.城市轨道交通PPP融资模式应用研究[D].重庆：重庆理工大学，2015.
【摘 要】城市轨道交通作为城市基础设施建设项目普遍存在投资巨大、建设周期长、项目公益性强、运营收益低的特点，采用PPP模式能从根本上解决项目资金的来源问题，使庞大的项目能尽快进入建设与运营阶段，让城市的公共需求在不久的未来得到满足。论文将以宜昌城市轨道交通项目为例，从该项目建设与运营方向入手，对采用PPP融资模式的城市轨道交通运行机制进行研究，为该项目整体运行提供建设性理论参考。
【Abstract】As urban infrastructure construction projects， urban rail transit has the characteristics of huge investment， long construction period， strong public welfare and low operating income. To adopt PPP（cooperation between government and social capital） financing mode for the construction and operation of such public infrastructure can fundamentally solve the problem of the source of the project funds， so that large projects can enter the construction and operation stage as soon as possible， and the city's public demand will be met in the near future. Taking urban rail transit project in Yichang as an example， starting with the construction and operation of the project， the paper studies the operation mechanism of the urban rail transit using PPP financing model， and provides a constructive theoretical reference for the overall operation of the project.
【關键词】PPP融资模式；城市轨道交通；建设与运行机制
【Keywords】 PPP financing mode； urban rail transit； construction and operation mechanism
【中图分类号】TD524 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）09-0009-02
1 引言
运用PPP融资模式进行建设与运营的宜昌城市轨道交通项目，作为地方政府重大基础设施项目投资、城市可持续发展的稳定助推器、解决市民公共服务需求的重要民生工程，能否成功落地建设，保持长期稳定的项目运营，离不开良好的外部环境支持与规范的基于全过程的项目运行程序设计与执行。笔者将从这两个方面对该项目建设与运营的影响因素做重点分析，为宜昌城市轨道交通项目整体长期稳定运行提供建设性理论参考。
2 基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行环境
基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通能否顺利落地进行持续稳定的建设与运营，最根本的核心在于：要设计一套适合于PPP融资模式下，起到促进项目合理建设与运营的高效机制，从而保障该项目的全部指标符合各方制定的要求和预期目标。2017年国家出台了首个规范PPP项目的条例，并积极面向社会广泛征求意见，旨在将运用PPP模式进行建设的项目纳入规范化、制度化的科学管理。可以确定，结合国内PPP项目发展形势与当前政治法律环境，基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营得到了充分的政治法律大环境的鼓励与保障；近五年来，宜昌作为湖北省域副中心城市，抢抓“大城市”发展战略，城区范围扩张不断加速、吸纳外来人口与引进人才力度持续增强、近五年以年均超9%的GDP增长率保持湖北省经济社会发展前三甲，并通过中长期发展规划稳定政策导向，保持政策的稳定性、连续性。可以说，两者能为宜昌采用PPP融资模式的城市轨道交通建设与运营创造了良好的经济政策环境；优质的城市名片，良好的政府形象，公平公正公开的招商引资与招投标政策，直接为基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营创造了良好的社会人文环境；自2015年以来，宜昌市采用PPP模式已入库两批78个，总投资超770亿元，涵盖市政基础设施、生态建设和环境保护、文化、养老、医疗等16个公共服务领域。截至2017年4月，已有宜昌市儿童医院等12个项目先后落地并进入建设施工阶段，纯民营资本投融资比例达到三分之一，总投资额超120亿元。宜昌众多成功的PPP项目，能为宜昌采用PPP融资模式的城市轨道交通建设与运营创造可借鉴的专业技术环境。
3 基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制的运行程序
宜昌城市轨道交通建设项目虽具有基础公共设施的一般属性，但又具有政府与社会资本合作的特殊性。笔者通过对近几年国内及宜昌成功的PPP运营项目和对2017年财政部向社会公布的《
3.1 项目发起与评估论证阶段
宜昌城市轨道交通建设与运营具备公共基础服务属性，采用PPP融资模式进行此项目的建设与运营，能从根本上解决项目资金的来源问题，使庞大的项目能尽快进入建设与运营阶段，让城市的公共需求在不久的未来得到满足。政府应根据城市发展需求，适时发起PPP模式的项目立项方案，并同时向社会及时公布，广泛征求社会各界意见及建议。通过公开的立项信息，能最大范围的引起有兴趣参与PPP模式投融资及建设运营的优质社会资本的注意。社会资本此时也可以以更科学合理的PPP模式的项目立项建议书供政府优化方案，完善前期意向性选择拟合作的社会资本范围。在项目发起后，政府必须对自身的财政资金投入能力及众多拟参与PPP模式合作的社会资本进行全面评估和立项论证，以避免在展开实质性合作阶段，造成地方政府资金投入压力及衍生的其他负面结果。
3.2 项目实施方案制定与评审阶段
通过发布PPP模式的宜昌城市轨道交通建设项目立项方案及对众多拟参与PPP模式合作的社会资本进行全面评估和立项论证后，必须立即设立项目专管机构，负责协调项目的合作、准备、建设、运营、移交等工作。通过设立的项目专管机构依据项目立项方案，向拟参与PPP模式合作的社会资本征集基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设项目实施方案。项目专管机构必须以科学、全面、可操作性强的标准对所有项目实施方案进行客观筛选与评审。
3.3 项目公开竞标阶段
对符合项目实施标准的实施方案采取公平、公开、公开的招标，使采用PPP融资模式的项目具有更强烈的竞争性，这种形式是筛选优质社会资本进行合作的一种有效手段。政府部门更需要对所有参加PPP建设项目公开招标的社会资本一视同仁，统一标准，聘请专业人员组成评审小组进行评审，确定优质中标社会资本；在确定与政府合作的优质社会资本后，政府应授权其PPP建设项目专管机构与中标社会资本开展项目合作谈判，明确宜昌城市轨道交通建设项目应达到的标准与要求，确定合作方式、项目实施范围和合作运营期限，规范双方权利及义务，并形成明确的合同条款，方便政府与社会资本双方各负其责[3]。
3.4 项目实施建设与运营阶段
在与中标的社会资本签订PPP模式建设项目的合同后，政府下设的项目专管机构应与中标社会资本组成一个完整的利益共同体，共同负责宜昌城市轨道交通建设项目的实施。共同负责项目实施并不是笼统的一拥而上，专管机构必须协调政府对项目建设与运营的外部条件与实施框架进行组织制定，如：土地供应、供水、供电协调，建设标准、安全要求、组织计划、运营中的服务标准的制定；在运营过程中，运营机构必须接受政府、社会公众和第三方评价机构的综合监督与评价，通过客观评价来调整政府與社会资本之间的绩效分配。
3.5 项目运营移交与清算阶段
所有运用PPP模式建设的基础设施项目在合作经营期限到期后都将会按照合同期限有偿或无偿的转让给政府或政府的职能部门。基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营的移交过程中一般会涉及到：资产清查与验收、运营人员的整体划转、政府与社会资本运营联合体的清算与撤销等环节，以上环节主要是确保项目转让给政府或政府的职能部门后能继续正常提供公共服务。
综上所述，笔者认为基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营机制，核心在于理清与明确内部运营程序特点，正确把握合作经营过程中的主要运营阶段。只有正确把握了基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设与运营程序特点和主要运营阶段，再辅以外部良好的环境支持，最终能为宜昌城市轨道交通建设项目采用PPP融资模式顺利的进行建设与运营提供建设性理论参考。
【参考文献】
【1】王海兵，汤启如，彭启发. 城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案设计研究[J].会计之友，2016（14）：63-70.
【2】高晓磊.杭州城市轨道交通项目PPP融资模式应用研究[D].杭州：浙江理工大学，2015.
【3】汤启如.城市轨道交通PPP融资模式应用研究[D].重庆：重庆理工大学，2015.
