黑龙江省优化营商环境的司法保障机制研究

    宋丹

    摘 要：营商环境的优劣直接影响或制约一国经济发展的速度和质量，更是衡量一国重要软实力和核心竞争力的主要指标。而司法在优化营商环境方面的功能和作用不容忽视。黑龙江省受地域、历史、经济等诸多因素的影响，欲建立一套规则齐备、适用广泛、效能显著，且能够服从和服务于国家经济社会发展大局的司法保障服务体系，需要经过长期的不断探索和完善。结合黑龙江省法院系统和检察院系统近年来在优化营商环境方面所做的实际工作，通过深入调研，直面现状和发展瓶颈，进而提出可操作性的实施建议，以期为实现司法保障机制的构建，优化黑龙江省营商环境再上新台阶提供参考和借鉴。

    关键词：法治;司法保障;优化;营商环境

    中图分类号：D926.5 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）33-0193-03

    何为优化营商环境？正如在去年政府工作报告中指出的，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破障碍、祛烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利。培育积极健康的营商环境，离不开法治的土壤。习近平总书记也多次强调“法治是最好的营商环境”，李克强总理在十三届全国人大二次会议上做的政府工作报告中五次讲到“营商环境”，提出打造“法治化、国际化、便利化”的营商环境，其中“法治化”居于首位，从此角度可以认为营商环境的“优化”最本质上就是要建立“法治化”的营商环境。“法治”就是一杆“公平秤”，只有在“法治”的视域下才能平衡各方主体的权利义务关系，打造公平公正的竞争环境，让营商环境更有序，企业经营更有公平感。而司法作為维护社会公平正义的最后一道防线，不仅在国家权益和人权保障方面发挥最为理性、平和和重要的救济作用，同时也为经济发展、社会繁荣、人民生活质量提升提供有力的司法服务和保障，在建立稳定预期、提振信心、激发活力、促进发展方面更是具有不可替代的积极作用。

    一、黑龙江省营商环境中司法保障环境的现状

    第一，以建促优，立法先行。在优化营商环境中坚持法治原则，成文制度是法治的基础和保障。而以前，立法的缺失和不足是制约营商环境发展的主要因素。因此，2017年，最高人民法院先后颁布了《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，一系列司法文件的出台为改善投资和市场环境，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制提供了更加有力的司法服务和保障。此外，最高人民法院还在全面梳理现行司法解释和规范性文件中对各类产权存在不平等保护的条例，及时进行修改、补充和完善。2019年3月，最高人民法院又发布了优化营商环境两个司法解释，重点围绕强化审判执行破产工作、深化司法体制改革等方式，充分发挥司法职能作用，为营商环境的司法服务及保障提供更加具体的可操作性的依据。再此基础上，全国各省份各地区都纷纷出台了适合本区域经济状况和发展水平的法治化营商环境条例或实施意见。2019年1月，黑龙江省十三届人大三次会议高票通过了《黑龙江省优化营商环境条例》，条例共7章63条，这是黑龙江省第一部系统优化营商环境方面的法规。条例的出台，从立法层面为优化营商环境提供法律遵循，为持续优化黑龙江省营商环境、实现高质量发展起到了重要的促进和保障作用。2月11日，《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于重塑营商新环境的意见》发布，为优化营商环境落实了责任，解决“怎么干”和“谁来干”的问题。为了贯彻落实好省委省政府优化营商环境的工作部署，围绕两项新规，黑龙江省司法系统陆续出台了《关于为营商环境提供司法保障的实施意见》《黑龙江省高级人民法院关于为民营经济发展提供有力司法服务和坚强司法保障的意见》《服务优化营商环境保障全面振兴发展18条意见》《检察院侦查监督部门服务优化营商环境二十条》等多项具体实施意见和工作方案。与此同时，哈尔滨市作为黑龙江省会城市，秉持“立法引领改革，改革推动立法”的原则，哈尔滨市人大常委会坚持“突出立管用的法、小而精的法、特色鲜明的法”的原则，一次打包集中修改城市规划条例等10部法规、废止12部法规，为建设打造法治化便利化的营商环境提供法治保障。

    第二，多措并举，强化服务保障。面对营造一流的可预期可稳定发展的营商环境，切实强化服务保障的司法担当，各类各级司法机关立足于本部门工作实际，从各自职能角度最大限度地发挥本单位的职能作用，积极促成高水平、高质量营商环境的发展。自2018年3月起，全省法院系统开展了以转作风、优环境为目标，对侵害企业合法权益行为专项打击等10个专项清理整治活动，推进司法作风不断好转，司法公信持续提升，人民满意度明显增强。与企业零距离接触，法院各级领导深入企业，直接与企业家对话，深度了解企业在司法领域内的需求，广泛听取企业对司法服务营商环境提出的意见，定期召开公众开放日活动，与企业家、商会代表面对面交流，诉心声谈意见。面对企业遇到的各类法律问题采用多种形式的纠纷解决方案，特别是调解机制在涉商案件中的适用取得了较好的社会效果。涌现出“华姐调解室”“说和人老李调解工作室”等特色调解做法。2018年，全省法院邀请律师参与调解成功案件243件、公证参与调解成功案件990件。同时，黑龙江高院与省工商联等13家单位搭建的分领域诉调对接平台，为高效便捷地解决企业法律问题提供有效途径。另外在诉讼服务方面也进行了制度化改进。推行“六个必须”，落实“四零承诺”;严格落实诉讼服务各项规章制度，解决群众问累、诉累、跑累问题，提供一站式服务平台。目前，全省法院建立诉讼服务大厅192个，积极推进现代信息技术应用，形成了诉讼服务网、12368诉讼服务热线、电子法院系统等立体信息化服务网络，让信息多跑路，让群众少跑腿。

    二、黑龙江省营商环境司法保障机制发展的瓶颈

    在取得成绩的同时，也应时刻关注当前服务改革优化营商环境司法工作存在的瓶颈和不足。通过调研也发现了在司法机关还存在诸多不容忽视的问题。

    第一，司法服务优化营商环境意识不强。少数部门工作人员对优化营商环境建设的重要性认识不足，缺少打“持久战”的决心和毅力。服务理念偏差，主动性不足，对“案案相关、事事影响、人人有责”的服务理念理解得不深不透，在执法办案过程中，不能将司法办案主动融入大局、服务大局，机械司法、孤立办案，与社情民意、公序良俗、改革发展稳定结合不紧密;对重大案件涉及的政策、法律和司法理论问题认识不深、领会不透、把握不准，思维方式僵化，思想不解放，工作按部就班，安于现状。面对司法改革和各项职能中心转移所带来的的变化，缺乏攻坚克难的勇气，推动工作力度不大，很多工作往往卡在“最后一公里”。

    第二，司法服务职能发挥不充分、措施不实。优化营商环境的切入点、着力点找得不准，对涉企、涉项目建设案件底数掌握不清，情况不明，服务措施缺少针对性;与司法机关业务工作结合不紧，延伸不到办案一线;服务和保障区域经济发展的积极性、主动性不够，口号喊太多，研究解决的实际问题少，部署要求多，跟踪问效少。对检察系统而言，对反贪局、反渎局、预防科转隶后如何聚焦法律监督主责、服务保障经济发展实践探索不够，开展公益诉讼、社区矫正执行监督等新增监督职能、监督领域办法不多，工作机制还需要规范和完善;“谁办案谁普法”落实不到位，成效不明显，办案质效还不能适应优化营商环境的实际需要。对法院系统而言，没有牢固树立“让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”的坚定信念，缺乏“工匠精神”和精细化工作态度。服务窗口接待不明文、不便捷，庭审用语不规范、驾驭庭审能力不强、裁判文书说理不充分、论证不到位、文书表述不准确，办案过程、审判结果、裁判文书、司法行为有瑕疵、有错误，影响司法公开效果和法院形象。

    第三，司法效率、司法公信力有待进一步提高。司法专业能力、群众工作能力、科技工作能力、社会沟通能力、矛盾纠纷化解能力不强，机械司法、就案办案，办案效果不能适应经济社会发展需要。事业心和责任感不强，精神动力不足，缺少时不我待的紧迫感和雷厉风行的好作风。办案周期较长，和企业、群众的司法诉求还有差距，个别案件办案期限仍有压缩空间，办案效率有待提高，个别部门对档案等资料查询工作设定的时限不合理，不便于企业随到随查。“四零”承诺落实不到位特别是对重复访、缠访闹访当事人释法说理缺少耐心，处理方式简单生硬;对群众反映的“烦心事、闹心事”缺乏换位思考;个别“窗口”科室接待工作人员责任心不强，对个别信访事项转办不及时，影响接访化解效果，处理紧急突发重大访情的能力还需提升。

    三、优化营商环境健全完善司法保障机制的主要措施

    （一）加强营商文化建设

    强化法治思维，切实增强司法服务保障营商环境的责任感和使命感。加强法治意识教育，坚持将政治理论与业务学习相结合，充分认识重塑营商环境的重大深远意义，增强法治、规则、契约意识教育，领导干部要带头尊法学法守法用法，带头讲法普法，依法处理问题、化解矛盾，在执法办案中自觉运用法治思维和法治方式想问题、做决策、办事情。保障独立行使审判权、检察权，依法履行职责，严格遵守纪律，坚决履行生效的判决、裁定、行政复议决定、仲裁裁决和调解书等法律文书确定的义务，确保法官、检察院依法独立行使审判权和检察权。面对服务大局、保障发展的重大政治责任，司法机关要强化服务担当职能，增强工作的积极性和主动性，未雨绸缪，提前预判，早做准备，及时应对，妥善处理，推动形成“硬环境”与“软环境”相得益彰，高水平营商环境与高质量发展良性互動的崭新局面。

    在全社会深入开展社会主义核心价值观教育，深化群众性精神文明创建活动，树立“人人皆为营商环境、事事关系龙江形象”的主人翁意识。加强社会主义法治宣传教育，树立尊崇法治、敬畏法治、捍卫法治的理念，引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，让依法办事蔚然成风，营造全社会尊法学法守法用法氛围，从根本上扭转“办事就找人，不找人办不成事”的不良社会风气，努力做到“办事不求人”。

    （二）严格规范司法活动，进一步提升司法能力

    1.加大对各类市场主体的司法保障力度。没有确凿证据和法律依据，司法机关不得对市场主体的法定代表人、主要管理人员采取限制人身自由的强制措施;依法需要采取的，要最大限度降低对企业正常生产经营活动的影响，并按照规定时限通知家属。对市场主体及其法定代表人、主要管理人员的违法行为，司法机关要慎用查封、扣押、冻结等强制措施，不轻易传唤企业负责人，不轻易冻结企业账户，不轻易查封企业账册，不轻易扣押企业财产，不轻易开警车进企业办案，不得查封、扣押、冻结与案件无关或者超范围的财物，严禁将经济纠纷作为犯罪处理，严禁将民事责任认定为刑事责任。

    2.加大对司法机关及其工作人员整治力度。重点整治参加、纵容、包庇黑恶违法犯罪活动，违规违法办案，群众和企业诉求办理不及时、拖案不办等问题，重点抓好对法官、检察官的监督，强化纪检监察与审判管理、检察管理、申诉信访等部门的工作联动，形成监督合力。

    3.进一步提升司法工作人员的业务能力。进一步加强教育培训和岗位练兵，大力培养法官、检察官执业特质和工匠精神，强化精细化办案、精品化司法意识，做到“办案不忘质效、审判不忘执行、审执不忘信访”，依法公正稳妥地审理好、监督好各类案件。采取“研究型办案”模式，强化审判实务、检察实务问题的深度研究，统一裁判规则，规范司法文书工作，推动司法能力水平的整体提升。要推进院庭长办案常态化，完善统一法律适用机制，严格落实违法审判责任追究制度，切实严明司法责任，实行权力清单、绩效分类考核、法官检察官惩戒、员额退出等制度，推进严格公正司法。

    （三）完善司法服务系统，建立营商环境联动工作机制

    全面推进诉讼服务中心现代化建设和窗口诉讼服务标准化建设，持续深化窗口作风整顿和“四零”承诺服务创建工作，建立健全统一的诉讼服务窗口工作规范标准，加大力度整改窗口工作人员的纪律作风，畅通现场、电话、网络投诉渠道，强化立案问题个案监督，力争达到群众满意度100%。细化诉前指导工作，前移释法解疑关口，严格落实一次性告知、首问负责制等工作制度，力争实现诉讼辅导率100%。加快推进跨域立案诉讼服务改革，优化网上诉讼服务功能，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，解决异地诉讼难等问题，让人民群众享受平等、同质、无差别诉讼服务，切实减轻群众诉累。建立营商环境联动工作机制。建立损害营商环境案件联动追责制度，营商环境建设监督部门发现有关人员涉嫌违纪违法需要追责的，及时向监察、组织等部门提出问责或者给予党纪、政务处分的意见，纪检监察、组织等部门要依纪依法严肃追责，并及时将追责结果反馈营商环境建设监督部门。党委、政府优化营商环境领导小组要组织纪检监察、党委有关部门、法院、检察院和政府有关部门建立联席会议制度，沟通、研究、协调、处理、解决优化营商环境的重大问题，分析研判优化营商环境工作的形势和任务，督促各地各部门落实相关政策和任务，定期向本级党委、政府汇报优化营商环境工作情况。畅通举报渠道，依托12309检察服务热线、举报电话、投诉举报箱、网上“投诉举报直通车”“两微两端”开设的“举报窗口”等方式，多渠道了解掌握突出问题。进一步健全违法违纪人员线索受理、调查、反馈、追责机制，规范核查程序，及时核查反馈，确保群众举报能安心、不落空、有回应。

    （四）健全完善多元化解决纠纷的机制

    1.加强诉调对接工作机制建议。严格贯彻落实并充分利用黑龙江省法院、省公安厅、省司法厅、省工商联等部门共同印发的《关于建立矛盾纠纷多元化解诉调对接工作机制的若干意见》所搭建的诉调对接平台，加强诉讼与非诉讼纠纷化解渠道有效衔接。

    2.加强与其他机构的协调配合。按照《最高人民法院、全国工商联《关于发挥商会调解优势推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设的意见》》《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》要求，加强与行政机关、公正机构、仲裁机构、调解组织、协会和商会等各部门的协调配合，形成实质性化解矛盾纠纷的合力，发挥各自在调解和商事仲裁方面的作用，及时有效化解矛盾纠纷。

    3.充分发挥律师调解的作用。积极引入律师等第三方参与接访代理、案件评析、公开听证、公开答复等方式，探索建立与人民调解组织、行业调解组织的衔接联动机制，处理棘手信访问题。在推进律师调解全覆盖工作中，完善调解程序，加强制度保障，积极引导律师参与化解涉企民商事纠纷，倡导将相关专门领域的矛盾纠纷优先委派至专业律师或律师团队进行调解。

    4.依法审理仲裁司法审查案件。严格贯彻落实最高法院仲裁司法审查案件归口办理工作，积极探索建立具有龙江特色的涉外仲裁司法审查机制，充分发挥黑龙江法院、检察院在东北地区“一带一路”多元化解纠纷机制中的司法保障作用，切实落实调解、行政复议、仲裁、诉讼相衔接的多元化解纠纷解决机制。

    全面建设法治化营商环境，强化司法担当，服务保障一流法治营商环境建设，是践行十九大精神，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要保障。2019年全省司法系统定深挖症结根源，压实落靠责任，坚持不懈打好作风整顿攻坚战、持久战，推进全省司法作风不断好转、司法公信持续提升，为社会主义现代化新龙江建设提供有力司法保障。

    参考文献：

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