论我国公共物品供给方式的改革

    王媛

    摘要：文章分析国内公共物品的供给方式，讨论如何借鉴国外的先进经验，研究从国际视角下对我国公共物品的供给方式进行改革的各种创新方式，对于优化我国公共物品的供给具有深远的现实意义。

    关键词：公共物品；供给方式；改革

    人们普遍认为，公共物品必须由政府提供，即政府必须为全体公民提供公共物品和服务，反映公民的要求、保卫国家安全、促进经济的发展、管理社会公共事务。这是一个根深蒂固的观念。然而，政府不是万能的。随着社会与经济的发展、人们欲望的膨胀、社会衍生品的增加，政府不可能提供所有的公共物品，政府失灵出现了。这表明政府在许多公共物品供给中发挥不了作用。因此，需要依靠市场或民间的力量等其他的供给方式来补充与协助。只有多种形式的供给方式的互补与相互作用，才有可能实现公共物品的有效供给。

    公共物品供给方式的主体主要有三个方面提供：政府、私人、企业等市场主体和社会中的第三部门即社会组织，以及三者之间的混合供给。

    一、影响我国公共物品供给方式的主要因素

    （一）政府的决策对我国的公共物品的供给有基础性的作用

    公共物品的特性决定了它主要由政府供给的鲜明特征，而政府的决策由政府官员会议表决决定。因此政府官员的偏好在一定程度上影响了某些公共物品的供给，包括公共物品的供给数量、质量、效率等。因此建设高素质的行政领导者队伍是提高行政效率的重要途径，同时，完善行政决策体制，提高政府行政决策的民主化和科学化水平是十分必要的。

    随着网络信息化的到来，信息化的快速发展推动了社会的不断进步。媒体的力量同样左右了政府的决策，进而影响了社会公众对公共物品的需求。2013年为加强和改进城市基础设施的建设，国务院发布了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）。中央政府决策要加强城市基础设施的建设，它有利于推动经济结构的调整和发展方式的转变，拉动投资和消费的增长，扩大就业，促进节能减排；对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市的运行效率、稳步推进新型城镇化建设、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。

    （二）政府的财政投入对我国公共物品的供给起着决定性的作用

    在我国税务机构分为国税和地税，因此协调好中央政府与地方政府的财权、事权关系就显得事关重要。地方政府在提供地方性公共物品上具有信息优势，应给于地方政府足够的财政能力以使其能承担本辖区内的基本公共物品的供给。但是我国区域内巨大的经济发展差异使得发达地区和欠发达的地区的政府财政能力相差悬殊，由此，适合我国经济发展实际的政府间责任划分与支出分配的模式只能是具体地域具体分析，发达地区的政府事权应该与本地政府的财权相匹配，欠发达地区的政府在力所能及承担事权的同时，中央政府也应该进行适当的财政转移支付。

    宏观经济政策是我国政府决定公共物品供给的外部环境。李克强总理在2015年的政府工作报告中提到，“实施稳健的货币政策，适时适度微调预调”和“实施积极的财政政策，主动适应经济新常态”。这些拉动和刺激社会总需求的宏观经济政策，在增加政府财政支出的同时会增加政府对公共物品供给的支出。

    （三）生产力发展水平对我国公共物品的供给效率有着关键性的作用

    政府生产公共物品的优势在于能够通过政治过程确定公共物品的数量、目标、标准及规则，并运用监管、补偿等方式保证其顺利实施，同时具有强制权利，能够组织市场不能自主提供的公共物品。当然也存在一定的问题，比如政府在生产公共物品时常常会伴随着低效率和巨大的资源浪费，短缺或过剩、信息不足、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策的频繁变化等问题，即公共物品领域资源配置存在“政府失灵”，使实现公平目标的效果大打折扣。

    非政府组织生产包括以下几种方式：政府购买、政府参股、政府资助、特许经营、和约出租。非政府组织生产有降低成本、提高效率、通过竞争实现资源有效配置、提高公共物品质量和供给效率的优势。

    （四）公共物品使用过程中的管理对我国政府公共物品供给的持续性有重要意义

    政府作为公共物品的供给者负有重要的监管责任。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，它的公共性质使得使用它的民众不会有使用私人产品时的珍惜心理。这就需要政府利用权威进行积极的引导、广泛的宣传，才能确保使用过程中的公共物品使用时间更加长久和有效率。有了健全的政府监管机制，公共物品才能在方便民众的同时便利整个社会。

    政府监管和社会监督二者相互配合才能够真正维护使用中的公共物品，坚持政府监管的主导地位并不否定和排斥社会监督的存在和发展，恰恰相反要以社会监督的存在及发展为前提和条件。只有社会监督广泛进入公共物品供给领域，与政府一起为公共物品的供给实现监督，才能保证公共物品供给的有效性和持续性。

    二、我国公共物品供给方式存在的问题

    公共物品的供给是我国经济体制改革和政府职能改变过程中需要关注和改善的问题，目前仍存在一些问题。

    （一）我国公共物品供给方式过于单一

    我国公共物品的供给结构是：主要由政府提供，其它几种形式的供给数量明显不足，供给结构过于单一，导致有些公共物品的供给过剩、有些公共物品的供给不足。因此，供给侧结构性的改革是必然选择，从提高供给质量出发，用改革的方法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素的生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康地发展。习近平总书记强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力的水平，落实好以人民为中心的发展思想。要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构的变化。

    （二）我国公共物品供给效率低，供给量不足，地区供给不平衡

    随着我国人均收入的增加、产业结构的变动以及人们价值观的不断变化，人们对公共物品的供给提出了更多的要求和更高的期望，而政府财力不足，政府运营公共资金的低效率又导致政府提供的公共物品严重不足，这种矛盾构成了当前我国公共物品的供给的主要矛盾。由于没有有效的监督机构，政府提供的公共物品的随意性极大，有效供给效率低，造成浪费或供给不足的现象时有发生。

    三、先进国家公共物品供给方式的经验借鉴

    （一）以韩国新村运动为例

    韩国农村公共物品供给问题的解决是同其新村运动交织在一起的。20世纪70～80年代，韩国在总统朴正熙的带领下开展了新村运动。其目的是动员农民共同建设“安乐窝”。实际效果是：改变了韩国工农、城乡的协调发展以及社会的和谐和进步，从根本上改变了农民的精神面貌。到了20世纪80年代，新村运动逐步完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过度。韩国为“新村立法”，对新村运动的性质、组织关系、资金来源等作了详细的规定，还成立了全国性的领导机构“新村运动本部”，成立了“新村运动指挥部”，健全了新村运动指挥网络。新村运动从农村发起，逐步进入城市社区。韩国的新村运动对于改变韩国农村的落后面貌、缩小城乡差距、提高农民收入、实现城乡一体化发展发挥了重要作用。

    （二）以英国公私合伙制为例

    公私合伙制又称public private partnership，以特许权协议为基础，为城市基础设施建设项目或提供某种公共物品和服务，由公共部门或私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。在合作治理过程中，政府更多充当城市管理的规范着、管理者、仲裁者以及纯公共物品与服务的提供者；更多的权力让渡给社会，在很多领域中，政府的活动从直接提供服务转变为间接提供服务，而社区在城市管理活动中发挥越来越重要的作用。

    英国城市政府以公共事业部门的非国有化和民营化为契机，将大量国有事业部门的所有权或经营权通过购买、合资、公私合营、承包租赁、股份转让等方式转让给社会，使政府从国有企业中退出；同时政府与私营部门建立起公私合作伙伴关系，在公共服务中引用私营部门的管理手段，引进竞争机制，提高政府的工作效率。非政府部门通过合同承包、凭单制、用者付费等方式承担了部分原先由城市政府所负责的社会事务，内容涉及污水处理、垃圾处理、监狱管理、医疗照顾、交通设施、公园经营等等，范围相当广泛。

    韩国新村运动和英国政府倡导的PPP模式，都为我们改革公共物品供给这个难题提供了思路：公共物品供给的改革都是由政府内部自上而下、上下联动、逐步逐项开展。从根本上转变政府职能，由原来的审批性政府转变为服务性的政府，简化行政审批程序，提高行政效率，简政放权，提升发展动力，保证我国经济又好又快的发展；同时公共物品供给方式的改革要以人为本、服务于民。未来的社区服务队伍不仅只有政府的工作人员组成，居民作为社区的主人也将充分参与到社区公共服务中去，充当公共服务的设计者、提供者、生产者、和使用者角色，充分表达居民的意见，参与社区的公共事务，居民即拥有享受服务的权利，又有维护公共物品供给正常秩序的责任。

    四、深化改革我国公共物品供给方式的思考

    我国公共物品供给的改革目的始终围绕为解决公共物品有效供给不足和使用效率低下的双重难题进行。

    （一）构建公共物品供给多元化的新格局

    发展多元化公共物品供给格局，要三步走：首先，要确立“社会本位”的现代价值观念，要求整个政府体系的公职人员树立公仆思想，这是对我国政府行政的基本要求。其次，引用市场经济、非公有制经济等多种形式的公共物品供给方式，相互取长补短，共同实现公共物品的供给效率。最后，单一依赖以政府主导提供所有公共物品的供给方式无法满足社会对公共物品的需求。政府引导社会资本参与公共设施领域的投资建设和运营，不断提升我国建设水平，深化投资体制改革，促进投资可持续发展。

    （二）大力扶持公共物品供给的非营利组织

    面对多元化的社会需求，政府单一供给显然力不从心，而非营利组织能够较好地弥补政府供给不足的弊端，积极、有效的回应社会需求。非营利组织所具有的非营利特征，在改善公共物品供给的数量、质量和克服公共物品领域“政府失灵”与“市场失灵”等方面做出了一定的贡献。首先，要淡化非盈利组织的行政色彩，有效避免监管过程中遇到的障碍。其次，加快完善自身约束机制，完善与非营利组织相关的等级、管理等方面的法律法规，建立制度性的保证，加大政策扶持力度。最后，要强化非营利组织财务收支状况的监管，建立健全问责机制。

    （三）加快推进供给方式保障制度建设

    我国公共资源领域行业垄断明显，政府既是所有者，又是管理者，还是经营者，企业生产和运营效率低下。通过市场调节作用，打破行业垄断，维护公平竞争，才能从根本上促使公共物品经营效率的提高。实行投资主体的多元化，在公共物品的各个行业允许和鼓励私人资本的进入，可以弥补国家财力的不足，有利于解决我国公共物品供给总量偏低的问题。

    参考文献：

    [1]沈满红.公共物品问题及其解决思路[J].浙江大学学报，2009（08）.

    [2]刘源.关于公共物品供给问题研究[J].地方财政问题研究，2008（07）.

    [3]刘春丽.公共物品供给博弈模型在我国文献信息资源共享中的应用[J].情报科学，2007（04）.

    （作者单位：中共天津市委党校经济学教研部）