“互联网+”时代背景下公众参与环境治理的现实困境
党颖
摘 要：随着移动设备和网络技术的快速发展，我国已经进入“互联网+”时代。公众参与作为环境治理的重要手段之一，在“互联网+”时代背景下仍存在许多问题。从我国目前环境治理中公众参与的现实困境，如环境信息公开缺乏可操作性、信息公开形式单一、公众参与渠道单一、公众参与缺乏回应等问题入手，提出相应建议，即构建多级覆盖的环境信息公开平台，扩大公众参与环境治理的主体，丰富公众参与环境治理的途径，完善公众参与的回应制度，以期拓展公众参与环境治理的广度和深度，满足我国生态文明建设对环境治理的要求。
关键词：“互联网+”;公众参与;环境治理
中图分类号：D630 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）33-0154-04
在2016年的环境保护工作会议上，陈吉宁指出，要提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，要加快推进大数据建设和应用，建立统一的环境监测、污染源监控、环境执法、环评管理、信息公开等平台，提高科学决策、监管执法、便民服务的水平。现代社会由人类开发、生产活动引发的“环境风险”对公众的生命、健康、安全以及社会秩序等均产生威胁，扩大公众参与环境治理是应对“环境风险”的必要途径，移动设备的普及和网络技术的快速发展为公众参与环境治理提供了新的途径和方式。
一、公众参与环境治理的必要性
公众参与是环境法的基本原则，指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要公众作为人类活动的主体，对于维持自身生存密切相关的环境品质的改善当然地享有参与决策的权利[1]。除此之外，在现代社会工业和科学技术的快速发展背景下，环境风险的特点和以往的社会风险存在诸多差异，正是这些差异决定了较以往而言，公众更有必要参与环境治理。
（一）保障公民环境权的必然要求
我国宪法虽然没有对公民享有环境权做出明确要求，然而学界对于公民环境权理论研究颇深，认为每个公民都有权利生活在良好的环境中。环境权应当作为公民的基本权利在法律上加以保护。环境权的概念有广义和狭义之分，有学者认为，公民的环境实体性权利和环境程序性权利共同构成了环境权，环境权属于广义的环境权。
在我国现有的环境法体系中，对公民在环境方面享有的程序性权利已经做出明确规定。《环境保护法》中，第6条、第11条和第53条对公民享有的环境知情权、参与权与监督权分别做出相应规定。与此同时，环境法还在公众应当履行哪些义务方面做出了原则性规定，并对保护和破坏环境的违法行为分别给予奖励和惩罚，为公众积极参与环境保护提供了原则上的依据。
在人类社会的发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系生活质量的公共政策施加影响的基本途径[2]。
（二）风险社会背景下的必然要求
“互联网+”时代下，海量的信息并不意味着人类面临危险的可能性降低。相反，人类面临的危险除了来自未知的自然界之外，更多要面对来自人类社会自身的风险。大多数学者认为“风险”一词代表着可能发生某种不利的后果，风险社会的风险通常是“人为风险”，以及它是人类行动或者决定的伴随后果[3]。
1.环境风险的科学性和不确定性。在现代人类的开发、生产活动中，对科学技术具有高度的依赖性。然而，这些高度发达的科学技术在造福人类的同时，也隐藏着非常高的环境风险。环境风险在一定程度上的可预测性和可控性是现代科学技术的基本特征。但是科学技术的发展不是一蹴而就的，科学研究的正确性也不是绝对的。在目前有些科学结论认为是“安全的”，并不排除未来的科学认为其是“有害的”。此外，某些环境风险可能具有长期的“潜伏性”，产生问题和出现后果中间有较长的时间跨度，可能是由后代人来承担环境风险的不利后果，这些都加剧了环境风险的不确定性。
2.环境风险的公共性和分配的不平衡性。进入现代工业社会以后，环境风险具有公共性这一显著特征，这主要表现在人类利用科学技术进行开发、生产活动都是为了社會公共利益，而开发、生产活动本身带来的危害也应由全社会共同承担。在现代社会，我们每个人都深陷风险的旋涡之中，而且无法选择独善其身地退出[4]。在这种情况下，每爆发一次环境风险、每开展一个环境风险项目都有可能发展为一次公共事件。
此外，风险社会理论认为，在现代化的持续过程中，不同的人对于风险的分配与增长会产生不同的影响。在某些情况下，研究发现这种差别与阶级和阶层的不平等具有一定的相关性。也就是说，从长久来看，风险社会必然会涉及到人类社会的所有人，最终对整个地球人的利益产生不利影响;但从短期来看，风险分配必然同其他利益的分配一样，可能会产生分配的不同和两极化，甚至是不造成或少造成风险的人群却更多地承受着风险导致的结果[5]。以广东番禹垃圾焚烧事件为例，风险分配的绝对受损方是受到该项目影响的普通公众，他们除了拿到项目建设的拆迁补偿款，项目建设所带来的经济损失、健康损失以及心理落差等方面均是公众不能完全接受的。
正是由于环境风险的这些特性，在进行环境决策的过程中，相关部门必须将公众参与作为重要环节。虽然环境风险的不确定性会导致公众和专家在认识上的局限性，而且公众参与可能不会拿出最优结果，但是可以为环境决策的合法性提供法律基础。因为环境风险项目作为一项公共决策，可能会对公众的社会造成危害，承担此危害结果的也是公众。此外，公众参与环境决策的优势更关注风险的分配是否均匀，这一点与社会公平问题息息相关。最后，公众参与环境决策能够增加公众面对风险的主动性，并有助于分担未来可能出现的环境责任。
因此，公众参与环境治理有利于提高公众的自治能力，减轻公众对决策可能造成的环境不利影响的疑虑，并且能够加强政府、专家与公众间的信任，最终做出共同的价值选择。
二、现阶段公众参与环境治理的现实困境
公众参与原则作为一项基本原则，主要包括知情权和参与权两方面内容。其中，知情权是公众参与环境治理的基础和前提，公众知情权的实现则有赖于完备的信息公开制度。在“互联网+”时代，虽然数据的数量出现了几何级的增长，种类也较传统数据出现翻天覆地的变化，但是整体来讲，数据的价值密度很低，而且公众对数据所形成的信息无法深入了解、理解其背后含义。
（一）环境信息公开的实效性不足
1.缺乏可操作性。《环境保护法》规定了政府部门、污染物排放单位在环境保护中应当承担的义务，这是首次以环境基本法的形式将环境信息公开确定下来。然而其规定的内容过于笼统，仅规定政府部门和污染物排放单位有公开环境信息的义务，但是如何公开、在何时公开、公开范围如何等均未明确规定。因此，对于政府部门和污染物排放单位而言，法律中规定的环境信息公开义务就流于形式。
2.公开途径单一。“互联网+”的背景下公众获取信息的途径多样，然而在环境信息的获取方面仍以线下方式为主，环境信息的公开多以政府部门发布公报、召开记者发布会、刊登报纸、网站公开等方式进行。部分环境污染事项虽然有相应的公开平台，如全国污染地块土壤环境管理系统，而该系统仅对相关部门开放，公众无法具体了解污染地块基本情况及其后续的治理情况。某些建设项目涉及的公众获取环境信息也需要通过政府公报、报纸等途径，无法从实质上确保其环境知情权的实现。实践中，上海市环境科学研究院在建设项目上海沪杭磁悬浮上海机场联络线的环境影响评价中，将该项目的环评信息仅在一家网站进行公示，该网站既不是上海市政府的官方网站，又不是上海市相关单位的网站，而是由国家环保总局和上海市环保局联合开办的网站，并未在磁悬浮沿线途径小区进行有效公示。这一公示虽然在形式上满足了建设项目环境影响评价中的公众参与原则，但是其实质并未切实保障公民的环境知情权，使得建设项目沿线居民对于公示方式表示强烈质疑。
3.公开不及时。让公众在第一时间获知环境信息及可能产生的环境风险是公开环境信息的主要目的。然而，在信息公开的实践中，信息时效性的丧失在現阶段已成为信息公开的常见问题，环境信息也不例外。在这种情况下，公众不仅难以及时获得相关的环境信息，对于可能产生的环境风险更是难以获知。以建设项目环境影响评价为例，我国现有的法律规定行政主管部门对相关信息进行公告应当在受理环境影响评价报告书之后进行。在规划部门或建设单位、评估机构未进行充分信息公开的情况下，公民就需要将对该项目的意见和利益诉求反馈给决策机构，这种情况下公民没有充分的时间了解相关建设项目的具体信息及可能造成的环境影响，公民做出决策多从直觉出发，所做出决策的科学性和民主性难以得到保障。如厦门的PX事件，官方强调该项目已经按照法定程序通过审批，并且厦门市环保局负责人也多次强调该建设项目在环境影响评价报告书编制期间，依据环境影响评价法等要求开展了多次现场调查，并且邀请公众参与该项目的具体工作中。但事实表明，即使是厦门大学教授等与该项目生产技术相关的知名学者都毫不知情，普通公众对于该项目的环境信息了解更是少之又少，最终该项目以取消告终。
4.公开不全面。环境信息公开不仅应当包含正面信息，也应当涵盖包括负面信息。政府在进行环境监管时通常认为公众是不理性的，以防公众阻碍环境决策的制定，政府习惯利用行政权力进行单向控制。因此，在我国公开的环境信息中以正面的积极信息为主，极少主动将负面的环境信息进行公开。这种做法对于那些不确定和潜在的风险因素无疑会造成一定的疏漏。此外，仍然有部分政府部门在环境信息公开方面抱怀疑态度，认为环境信息应当是政府的特有资源，不能够轻易将其向公众公开。
现代社会的环境风险与高度发达的科学技术息息相关，环境信息的专业性和复杂性使得公众无法理解其信息背后的真正含义。虽然政府依据法律规定，在形式上完成了环境信息公开的程序，但是因为公众无法理解环境信息所代表的含义，政府公开的信息反而构成了信息孤岛，使公众对于这些信息无法有效地了解，在实质上仍然无法使公众的环境知情权落到实处。
（二）公众参与环境治理的有效性不足
1.公众参与的主体范围模糊。目前我国相关的公众参与立法规定中，哪些主体属于公众尚未明确，比如公众的范围是否包括专家、环保团体等。由于公众的主体不明确，实践中政府为确保相关决策顺利通过，通常在听证会和座谈会进行公众选择时倾向于将事实上与讨论的环境决策没有关系的公众纳入论证范围，在形式上能够满足法律关于公众参与的制度化要求。政府部门的做法实质上将受到环境决策风险影响的公众排除在外，由于受到影响的公众并未真正被纳入环境风险监管的决策过程，因此一旦事发在舆论上可能引发反弹，甚至可能发生群体性的环境事件。
2.公众参与的方式单一。我国现有的公众参与方式主要是听证会、座谈会、论证会、信访、调查问卷等方式。听证会制度其实质意义为听取公众的意见而非在公众与政府、企业之间进行环境决策的争议辩驳，但是这种方式可能难以满足公众在环境信息方面的需求，也无法提供有效的建议和意见。调查问卷方式作为比较常用和普遍的公众参与方式，其实质参与程度较低，无法保证问卷的有效性。目前，公众参与环境治理仍以线下参与为主，可能不利于公众积极投身与环境治理，充分表达在环境治理方面的意见和建议。
（三）公众参与环境治理缺乏有效回应
有效的公众参与是指公众在参加听证会、论证会过程时，公众关于环境风险所表达的意见和诉求在政府部门做出决策时能够产生多大的影响。目前，公众通过多种形式表达的意见、建议，无法对环境决策在实质上产生影响是现阶段公众参与环境治理的突出问题。在公众参与环境治理的过程中，多数政府部门、组织抱着“你说你的，我做我的”想法，虽然完成了法定的“公众参与程序”[6]，但是对于程序中公众表达的意见和建议置之不理，依旧按照预定的环境决策进行。此外，在公众参与的实践中，政府机构基本上对于公众在听证会和座谈会中的观点没有进行反馈，公众表达其意见之后便“杳无音信”。
总体而言，我国目前的公众参与原则和相关的制度在立法方面的规定仍然不够精细，导致在实践中公众参与环境治理出现“形式化”的情形，无法真正发挥公众参与的制度功能，致使公众参与制度陷入僵化和失灵状态。
三、“互联网+”背景下公众参与环境治理的路径
环境知情权和环境参与权作为公民的一项基本权利，二者的不断完善和发展不仅能够增强环境决策的合法性，而且能够提高其在实施过程中的可操作性。环境信息的公开程度决定了公众实现其环境知情权的程度，通过对环境信息进行公开，确保公众“知的权利”，进而提高公众参与环境治理的意识，积极参与环境的决策过程和监管过程，从而克服政府独自做出决策的不足，加强政府和公众沟通、互动，切实达到环境保护的目的。
（一）构建多级覆盖的环境信息公开平台
1.构建全国性综合信息公开平台。构建全国性环境信息公开平台，该平台主要用于公开空气、水、土壤等综合数据信息及重大规划的环境影响评价信息。明确各政府部门及排污企业公开的内容、范围、时间等，使公众在了解相关的环境信息时有处可查，方便快捷地获得相关信息。此外，公众可以选择主动申请公开相关的环境信息，政府部门必须配合公众的申请。如在厦门的PX事件后期，相关政府部门认真总结前期的经验教训，通过互联网信息平台、电视新闻等多种方式加强与公众的有效沟通。最后政府部门以公众意见和专家分析为基础，做出了将PX项目迁移项目地址的决定。
2.构建区域性特定信息公开平台。区域性特定信息公开平台由各省市独立构建或跨省共建，除了公开日常环境数据外，还应当将规划、可能对环境造成重大影响的建设项目信息、环境决策信息等纳入公开范围内。该平台还应公开环境信息可能造成的环境风险，以及环境风险发生后需要采取的预防措施。
3.及时更新、全面公开平台的环境信息。环境信息的公开应当确保及时、全面，多级信息公开平台不仅应公开积极的环境信息，也应当对于目前出现的环境问题等消极信息进行如实更新。此外，平台更新的环境信息应当保证大多数公众可以理解，必要地方可以添加注释，确保环境信息公开的实质与形式相统一。
政府全面、及时公开环境信息，有助于获得公众的支持和信任，在日后的环境治理工作中有利于公众理解、接受环境政策，不仅有利于提升政府工作效率，还有助于加强政府治理能力[7]。
（二）扩大公众参与环境治理的主体
公众参与环境治理一方面可以了解具体的环境情况，另一方面可以监督政府部门的工作，提高政府工作的有效性和科学性。
现代的环境问题多是技术发展产生的副作用，环境问题自身具有科技性特征。然而，在面临科学技术时，专家更加关注科学技术的贡献，却忽略了科学技术所带有的副作用，或者是故意隐瞒其可能产生的副作用，以至于公众在刚开始使用科学技术的时候，就已经为环境风险埋下了发作的种子。因此在环境治理中，公众不仅要包括有关专家，还应当包括环保社团、普通公众等。
普通公众包括有利益关系的公众和普通公众。利益关系人是指在环境治理中受到环境决策影响的或是环境决策造成的环境影响有直接利害关系的公众。他们在环境决策的任何阶段都有权利参与其中，有利于政府部门充分了解人民群众的需求，而且有利于利益关系人充分表达自己的想法，在环境决策的实施过程中更容易接受。
环保社团的成立目的是保护环境，其成员通常更为注重对环境的保护，并且环保社团更有能力参与环境治理的实际工作，能够分担政府部门在环境治理中的压力。政府在环境治理中可以将部分治理项目外包给有能力的环保社团，将环保社团作为公众参与的主体不仅有利于环境保护，而且能够提高环保社团参与环境治理的动力。
专家作为公众参与的主体，其参加旨在提高环境风险防范的科学性。利益关系人在做出决策时多以直觉和情感作为出发点，政法部门的工作人员又缺乏相应的科学和技术知识。在这种情况下，专家参与环境决策就能够弥补这些缺陷，确保在做出环境决策时具备科学性和民主性。
（三）丰富公众参与环境治理的方式
现阶段，我国公众参与的方式多以调查问卷、听证会等线下参与方式为主，且目前的参与方式多出现在環境治理的决策阶段，公众缺乏参与环境污染的举报和监督途径。
在环境决策阶段，如果公众参与环境决策仅通过问卷调查完成，虽然有更多的公众参与调查，但是，受访对象无法摆脱已经设计好的问卷，在环境保护方面提出更具建设意义的意见。提前设计好的问卷以实地采访等形式进行公众调查，在费用上无疑具有不可比拟的优点，然而其在信息反馈率上远低于其他形式，政府与公众之间无法进行双向交流。“互联网+”时代背景下，可以组织线上座谈会、听证会，通过直播等形式对于公众关心的环境问题进行论证，在公众和政府之间形成对于环境决策的双向交流。
在环境污染的举报、监督等事后参与环境治理阶段，政府部门可以通过微信、微博等社交软件吸引公众参与环境污染举报、监督，通过发起微博话题等方式与公众进行互动，鼓励公众以简单的方式检举身边出现的环境违法行为，提高政府的环境治理效率和成果。
（四）完善公众参与的回应制度
回应制度主要是指政府部门应当认真对待公众在参与环境治理过程中的建议和意见，并且应当在法律规定的时间内按照合适的程序向公众进行反馈和解释。在信息时代，公众对于民主的要求不仅仅是在形式上参与决策，更要求在决策过程中切实发挥作用，公平、公正地参与决策。信息时代的到来使公众参与环境治理的成本大幅降低，但政府面对海量的信息，其回应公众意见的成本相应提高。“互联网+”背景下，政府可以运用大数据对公众的意见进行分析，根据分析结果在官方网站、微信平台进行回应，真正实现互动式公众参与。政府部门的回应应当包括对公众意见的表态、理由的阐述，这有助于提高公众参与环境决策的效率，理解环境决策做出的意义，也有助于敦促政府部门做出环境决策时保持谨慎和负责的态度。
四、结语
在“互联网+”社会浪潮中，在环境治理方面提高公众的参与意识，不仅能够提升公众的自治能力，而且能够促进政府进一步了解公众在环境方面的需求，促进国家治理能力和治理体系的现代化建设。我国目前的公众参与制度在公众的知情权和参与权方面的规定无法适应目前“互联网+”这一社会背景。因此，应当将“互联网+”与公众参与相结合，构建多级覆盖的环境信息公开平台，丰富公众参与环境治理的方式，在政府与公众之间建立双向沟通机制，形成互动式的公众参与模式，提高我国政府的治理能力和治理体系的现代化建设。
参考文献：
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[4] ?郭大为.镜像中的生存——现代性的反思与反思的现代性[J].中国社会科学，2005，（1）.
[5] ?赵绘宇.论风险社会下公共事件应急法制中的公众参与原则的体现[C]//2011年全国环境资源法学研讨会论文集.
[6] ?胡乙，赵惊涛.“互联网+”视域下环境保护公众参与平台建构问题研究[J].法学杂志，2017，（4）.
[7] ?以改善环境质量为核心全力打好补齐环保短板攻坚战——在2016年全国环境保护工作会议上的讲话[EB/OL].国务院门户网站，2016-01-15.
