实施精准扶贫需统筹城乡社保体系
吕灵华
摘要：社会保障是精准扶贫的最有效方式，要实施精准扶贫需统筹城乡社保体系建设。目前，湖南已实现社会保障制度的全覆盖，保障作用日益加强，但湖南现行社会保障体系还存在诸多问题，必须从增强公平性、适应流动性、保证可持续性三方面入手，统筹推进湖南城乡社会保障体系建设。
关键词：湖南；城乡社会保障体系；精准扶贫
精准扶贫是国家治理现代化的基本要求，是我国取得全面建成小康社会扶贫攻坚战胜利的重要保障。近3年来，湖南虽然扶贫开发取得了一定的成绩，累计减少贫困人口376万，但是目前全省还有51个国家和省级扶贫工作重点县市区、8000个贫困村、596万建档立卡贫困人口，贫困发生率为10.4%，到2020年要实现整体脱贫，全面建成小康社会，今后每年需减少100万人，湖南实施精准扶贫任重而道远。
一、 社会保障：精准扶贫的最有效方式
精准扶贫是指针对不同贫困区域、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。所以，精准扶贫主要是对贫困人员用特惠政策代替过去的普惠政策，即变“大水漫灌”为“精准滴灌”。长期以来，中国的扶贫开发工作存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。基于对以往扶贫工作的反思，2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确了扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，首次提出了“精准扶贫”概念。2015年6月18日，在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，习总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出了“六个精准”，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，进一步丰富了“精准扶贫”的内涵和操作性。
社会保障作为一种国际通行的、成熟运行的社会救济方式，其基本民生内容涵盖了社会救助、养老、医疗、失业和社会福利等，其主要目标是为社会弱势群体提供基本生活保障；它所遵循的是公平原则，保证社会成员的基本生活水平大致相等。社会保障的主要特点：一是有章可循，二是群体普惠，三是遇困救济，四是法定给付。目前，在投资过度、出口萎缩的现实背景下，社会保障的完善，能够让相当大的一个群体特别是贫困人员对未来有一个安全的生存预期，从而提高社会消费能力，这是推动经济转型和增长的重要需求动力，反过来又能增强扶贫能力，从而形成经济发展的良性循环。所以，社会保障是精准扶贫的一种规范的、长效的、可预期的机制；是一种在终端很少权力干预机会的，掌握资金分配给助权力的人难以随意支配资源的机制；是一种受助对象无需躬身感谢、上电视露脸、欠某个人人情，能让人有尊严地获得并舒心享有的机制。因此，社保制度在全面建成小康社会，实现社会和谐和反贫困中，有着极其重要的地位和作用。我们应当把完善社会保障体系作为我国目前精准扶贫的重点内容、主要方式来对待，以其它慈善救助为补充，归集、统筹使用各单位的扶贫、救助资金，防止公共财政和有限扶贫资源被浪费、被挪用、被挥霍、被截留、被用于寻租或作秀。
二、统筹城乡社保体系：湖南实施精准扶贫的必备条件
（一）湖南贫困人口多，精准扶贫任重而道远
目前，湖南共有122个县市区，其中国家和省级扶贫工作重点县市区51个，贫困村8000个，建档立卡的贫困人口还有596万，是全国贫困人口超过500万的六个省区市之一，贫困发生率为10.4%。2014年，湖南51个重点贫困县市区GDP、公共预算总收入、公共财政收入仅分别占全省总量的18.6%、9.82%和10.22%，人均GDP仅为全省平均水平的49.4%。同时，51个贫困县市区农村居民人均可支配收入只有全省平均水平的66.8%。而且大多数扶贫对象属无文化（或少文化）、无技能、无劳力、无资源，其中完全丧失劳动能力的约50万人；全省还有70万余贫困人口生活在高寒地区、石漠化地区、地质灾害多发区。这说明湖南扶贫开发形势的艰巨性和严峻性。所以，要实现全省全面建成小康社会，就必须切实解决好贫困人口的贫困问题，如果没有这51个贫困县市区群众的脱贫致富，就不可能有全省的全面小康。
2015年7月召开的湖南省委十届十三次全委（扩大）会议，对全省当前和今后一个时期的扶贫开发工作作出了全面部署，会上审议通过了《中共湖南省委关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议（草案）》，《决议》明确了今后5年扶贫攻坚的总体目标，即：到2017年，51个扶贫工作重点县市区农民人均可支配收入超过8000元；到2020年，全省596万贫困人口整体脱贫，51个扶贫工作重点县市区全部摘帽、农民人均可支配收入突破10000元，贫困村基础设施、基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。
（二）城乡社保待遇差距过大，社保公平性功能缺失
由于我国社会保障是一种渐进式的改革，社会保障制度碎片化问题突出，使我国现行社会保障体系中的部分项目对不同社会群体在制度安排上存在较大差别。湖南也是如此，2014年，湖南省城镇企业职工基本养老金月人均水平超过1800元，城市最低生活保障标准为360元/月，而农村最低生活保障标准仅为204元/月，远低于城镇企业职工，甚至远低于城镇低保金，而且这种农村低保标准，还没有做到应保尽保；2014年，湖南省城镇职工医保、城镇居民医保住院报销比例可分别达到78%、52%以上，而参加新型农村合作医疗制度的农民全省平均住院费用补偿率仅50%。所以，由于同一项社会保障制度针对城乡不同群体设置不同的缴费基数和保险金给付水平，使社会保障的再分配、再保障的公平性功能不能发挥，造成城乡居民贫富差距不断加大，严重影响社会的和谐与稳定。
（三）城乡社会保障制度不衔接，造成流动人口参保率低
在当前城镇化快速推进的背景下，我国流动人口不断增加，全国有2.6亿流动人口，湖南也有2000多万流动人口。然而在湖南，2010年企业职工基本养老保险关系就可以办理跨省转移手续，但农民工的基本养老保险、基本医疗保险以及失业保险关系不能跨省转移。城镇居民医保和新型农村合作医疗参保也没有相互衔接，已经参加新农合的农民只能在期满后才能选择参加其他种类的医保。随着湖南经济的发展和新型城镇化进程的推进，湖南的进城务工人员和失地农民的规模在不断扩大，然而他们参保率低，社会保障普遍缺失，这对城乡社会保障制度的有效衔接提出了重大挑战。
长期的城乡二元体制是产生贫困的重要因素。实施精准扶贫的关键就是破除城乡二元的体制机制，从社会保障的角度来看，就是要统筹推进城乡社会保障体系建设，不断完善和健全社会保障制度，促进公共服务向农村延伸，增强贫困农村发展活力和可持续发展能力，实现精准脱贫和城乡协调发展，尽快建成全面小康社会。
三、对策：统筹城乡社保体系，实施精准扶贫战略
十八大报告指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”十八大报告为湖南统筹推进城乡社会保障体系建设指明了方向，具体应从以下几方面着手。
（一）做好顶层设计，增强制度的公平性
社会保障制度既是民生，更是政治和发展战略问题，所以，社保制度的顶层设计首先必须坚持“起点公平”，即参加社会保障的社会成员没有身份痕迹，人人平等、覆盖全民。第一，顶层设计的立足点须稳步缩小城乡社保差别。随着市场经济体制改革的深入，我国政府需要由经济建设型向公共服务型政府转变，构建公共服务的多元化供给体系。所以，中央政府需出台指导意见，在社保项目实施条件不成熟的地区，特别是贫困地区，强化养老补贴和养老救助制度；同时，要在农村社区推广政府购买社会保障扶贫服务，促进乡村公共服务型治理模式的发育，使社保扶贫资源能够精准瞄准贫困人口，并且公平有效地传递给真正的贫困居民。这样通过扩大社保覆盖面，强化社会救助和社会增益产品的供给，逐步缩小城乡之间的社保差别。第二，在新制度的设计中，切不可制造新的不公平。因为制度和政策的公平性、科学性是社会保障制度持续健康运行的保证，所以，每一项新政策出台的考量标准都必须是有利于缩小收入差距。第三，在进行顶层设计时，应多征求民众的意见。由于社会保障制度是涉及公共利益和公民权利的制度，所以，国家管理机构在进行顶层设计时，不要居届堂之上高谈阔论，应该接地气，应多征求民众的意见，多考虑不同群体特别是贫困人口的利益诉求。
（二）做好制度间的衔接与整合，适应人员的流动性
目前我国流动人口参保率低，贫困发生率较高，所以，要对流动人口实行精准扶贫，就必须提高流动人口的社会保障覆盖率，而解决这一问题的关键就是要提高社会保障的统筹层次，尽快解决城乡社会保障关系的跨区域转移和接续。
十八届三中全会明确提出要实现基础养老金全国统筹，而且我国已于2014年2月将新型农村养老保险和城市居民养老保险进行了合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这为提高社会保障的统筹层次提供了现实基础；同时，我国已经颁发了中华人民共和国社会保障卡，这为提高社会保障统筹层次提供了技术支撑。湖南统筹推进城乡社会保障体系建设的重点就是要做好城乡社保制度之间的衔接与融合，让社会公平公正，互帮互助风气表现得更加明显。鉴于当前的体制不完善，分割、分立和分离具有很深的背景特征和阶段合理性，综合考虑财政承受能力和社会稳定要求，制度衔接与整合必须分步实施、渐次推进。首先我们要分别对流动人口的社会养老和医疗保险制度下相互分割的板块加以衔接、组合或连通，以便增加养老保险待遇的便携性和医疗保险的风险分散规模，最终实现制度整体一致。
（三） 强化执行力，确保社保制度的可持续性
1. 政府部门必须主动作为
扶贫帮困是政府各部门义不容辞的责任，政府必须主动作为，不能缺位。如果政府不作为，而导致社会公益组织、志愿者去作为，人们就会对政府的执政能力和服务能力提出质疑，就会对政府的救助能力和公信力产生“反能量”的影响，这对我们政府的形象是有损害的。所以，要提高政府的公信力，我们政府的作为一定要跟上，要主动作为；而且要有一套有效的瞄准机制，精准识别，及时发现需要救助的群体和贫困人口，然后通过有针对性的帮扶措施，把需要救助的群体和贫困人口托在底线之上，帮助他们迈入建设全面小康的第一道“门槛”，这才是政府正能量的体现。所以，社会保障是一个安全网，我们政府要利用社会保障这样一个“大的安全网”，去包涵住、覆盖住、保护住那些弱势群体，最终实现“精准脱贫”，真正打通全面小康的“最后一公里”。
2. 完善社会保障制度的筹资机制
（1）国家要加大投入。一要加大财政资金的投入。目前我国对社会保障的投入在整个GDP中比例偏低。据统计，2013年全国社保支出占全部财政支出的比例仅为12%，远低于西方国家30%～50%的比例，即使是一些中等收入国家比例也在20%以上；二要通过划拨国有资产和提高国企分红等方式增加投入。比如可以从央企利润中划拨20%放到社会保障基金当中，以弥补养老金的缺口；三要通过制定税收政策进行调节。现在我国贫富差距很大，我们可以通过开征豪宅税、房产税、遗产税等方式，这样既能把高房价降下来，又有利于调节社会贫富差距，有利于社会和谐，一举多得。（2）明确各级政府的社会保障责任。中央政府要增加对欠发达地区的转移支付，缩小地区之间的社保差别；省级财政部门要进一步完善对县的转移支付制度。湖南要加大对51个重点贫困县市区的社保基金的投入，提高他们的社保财政保障水平。（3）要按照公共财政的理念，调整财政资金支出结构。对于财政专项扶贫资金要求其60%以上用于产业扶贫，其中70%以上用于建档立卡扶贫对象的生产发展，将普惠政策与特惠政策相结合，形成差异化扶贫政策，确保扶贫专项资金向贫困户倾斜。（4）加强社保基金的投资管理。社会保险基金面临的首要问题就是保值增值，而市场投资是其保值增值的主要途径，所以，要推进社会保险基金的市场化、多元化投资运营管理。（5）大力发展福利彩票、慈善事业和商业保险的补充作用。
3. 加大政策的执行力
目前湖南社会保障制度已经做到了全覆盖，但是从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”还差强人意。为此，首先，要建立健全社会保障的法律法规体系。湖南应在《中华人民共和国社会保险法》的基础上，通过完善的方性和法规来规范社保体系进程中的各种关系和行为。其次，要建立统筹城乡社会保障管理体制。在各级政府内部建立起一种各部门之间能够相互合作的管理体系，要真正的去做到上级社保主管部门制定的一些政策和标准，社保经办机构他们主要目的是去征收保障基金，财政机构是要加大力度监管保障基金，银行的职责是发放保障基金。同时的话，还需要建立健全这样一种监督体系：社保基金的行政监督、内部监管、司法监督和社会监督相结合，依法对社会保障执行情况进行监督。第三，降低社会养老保险费率，以便吸纳低收入群体和贫困人口参保，真正做到“服务对象的全覆盖”。第四，要建立统筹城乡社会保障信息化体系。分散的社保信息数据要通过社保预算信息系统进行有效地整合，从而实现“纵向到底、横向到边、信息共享”的信息系统管理模式。
4. 强化社区建设和服务
社区社会保障是社会保障的落实点和基础部分。我们的政府部门要借助社区平台，建立起权威的社会保障委员会，来对社区的工作进行统一的规划部署；要投资建设服务网络和社区活动场所，通过社区服务中心、服务站等机构和组织，建立一个集社会救助与扶贫、就业指导、岗位开发、中介服务、信访接待等为一体，将社会保障、社区服务和再就业工程有机结合，为社区成员提供一站式服务。同时，我们还应该建立社区的服务志愿队伍或者互助组织，来开展社区扶贫帮困、义务维修、。义务就诊，免费咨询、家庭照顾等无偿互助活动，一步步形成社区的一种照顾机制，从而造福社区的每一位成员。
习总书记在十二届全国人大一次会议闭幕式上讲“中国梦”时指出：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”这既是我国全面建成小康社会的行动指南，也是习总书记对我国社会保障体系建设的具体要求。湖南在省领导的民本理念指引下，统筹推进湖南城乡社会保障体系建设，不断完善和健全社会保障制度，实施精准扶贫战略，使人民的生活更加美好和幸福，湖南的小康梦、两型梦和崛起梦一定能早日实现。
参考文献：
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（作者单位：中共湖南省委党校）
