近代以来英国城市环境治理的基本经验探析

    石峰可

    摘 要：近代以来，英国在工业化过程中造成了城市环境的严重污染，并在长期的环境治理中积累了丰富的经验。其中主要包括：发挥政府主导作用，立法治理城市环境;调整能源产业结构，优化城市产业布局;绿化城市公共空间，开展环境宣传教育;创新环境治理理念，提高公众参与水平等。当前，我国进行中国特色社会主义生态文明建设，既要积极借鉴英国在城市环境治理方面的成功经验，也要因地制宜、与时俱进地探索自己的道路。

    关键词：英国;环境污染;城市环境;环境治理

    中图分类号：F299.1 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）33-0132-03

    英国是近代世界第一个开展工业化和城市化的国家，但粗放的工业化和急剧的城市化却导致了城市环境的严重污染，并由此危及到人们的生命健康和生活质量，英国也较早地开展了城市环境治理活动。作为城市环境治理的先行者，虽然英国走了不少弯路并付出了沉重代价，但也积累了一系列值得借鉴的经验。虽然前辈学者对此有过不少论述，但多数比较零散难以反映全貌。本文试图在前人相关著述的基础上，对近代以来英国城市环境治理的经验进行系统的梳理，为我国的社会主义生态文明建设提供参考。

    一、发挥政府主导作用，立法治理城市环境

    自由市场在近代英国被认为是解决一切问题的万应灵药，但环境在经济学中通常被视作外部因素，因此成为了人们攫取利益而又逃避责任的“公地”，这就要求政府在环境治理中发挥主导作用。从19世纪中前期开始，面对工业化和城市化带来的各种问题，英国政府逐渐告别“自由放任”，越来越多地干预城市公共事务，并因此在城市环境治理中发挥了主导作用。比如，此间英国议会的职能从单纯的政治方面扩展到了经济、社会和文化等方面[1]，它成立了许多有针对性的调查处理环境问题的组织机构，颁布实施了一系列进行环境治理的法律文件，为城市环境问题的解决创造了条件;英国政府也组建了包括中央卫生总局和地方卫生委员会等在内的一系列城市环境治理管理机构，实现了政府部门职能的专门化，并在城市供水、排污、垃圾清运、疾病防治等方面采取了许多措施，遏制了城市环境的持续恶化。战后，面对城市环境污染的新形势和环境治理的新任务，适应国家干预资本主义的趋势，一方面，英国政府进一步优化了政府结构，设立了泰晤士河管理局、大伦敦委员会、环境部等环境管理机构，并实现了环境管理部门管理的垂直化，为城市环境治理奠定了组织基础;另一方面，英国各级政府根据现实情况的变化，在战前水污染治理取得一定成就的基础上，通过采取治理燃煤烟雾和汽车尾气等一系列有针对性的措施，对战后危害尤大的城市空气污染问题进行了有效治理。整体来看，在城市环境治理过程中，英国政府发挥了主导作用，它通过采取行政、法律、经济、教育等措施有效改善了城市环境，而其中最值得一提的是其通过实施环境立法治理城市环境的做法。

    事实上，英国是有实行法治的传统和立法治污的先例的。早在13世纪英国政府就颁布过限制使用煤炭的命令，是进行大气污染防治立法最早的国家之一[2]。到了近代，工业化的快速发展和城市化的急速推进，引发了英国城市环境的严重污染，并影响了城市居民的日常生活和身体健康。针对这种状况，在从19世纪前期开始的100年左右的时间内，英国进行了持续不断的环境立法，颁布了一连串关于食品饮料标准、环境卫生、健康和居住条件的法令[3]，并不断修订完善。比如，1848年的《公共卫生法》、1855年的《消除污染法》、1863年的《碱制造业控制法》、1876年的《河流污染防治条例》、1909年的《住房与城市规划法》、1926年的《公共卫生（烟害防治）法》以及1930年的《道路交通法》等。这一时期英国的环境立法主要集中于污染控制和公共健康方面，具有被动反应立法、立法孤立分散等特征[2]。与此同时，执法力度不够导致的违法成本低的问题也在很大程度上影响了治理效果。但这些努力还是取得了一定的成绩，1892年恩格斯在《英国工人阶级状况》德文本第二版序中就明确肯定了这些变化。战后，在经济社会全面进步的基础上，以1952年伦敦烟雾事件为契机，英国加大了立法治理环境的力度，相继颁布实施诸如《清洁空气法》《制碱工厂法》《河流污染防治法》《公共卫生法》《水资源法》《污染控制法》《机动车辆（制造和使用）规则》《环境保护条例》《环境法》《各种能源法》《汽车使用条例》等法律法规。在立法工作全面具体且与时俱进的同时，英国政府不断加大执法力度，使英国的城市环境治理取得了明显成效，最终告别了工业化时期污水遍地、烟雾弥天的景象。

    二、调整能源使用结构，优化城市产业布局

    近代英国城市环境之所以污染严重是因为其在工业化过程中大量使用了化石能源——煤炭。为了解决这一问题，从工业化后期开始，英国着力对能源供应和使用结构进行了调整。虽然英国煤炭储量丰富且开采容易，但英国的煤炭多是包含着大量杂质的烟煤，20%的重量是由硫磺、揮发性碳氢化合物和其他化学物质构成的[4]。针对这种情况，从工业化后期开始，英国政府采取了立法、行政、经济等多方面手段引导、鼓励企业和个人减少煤炭使用量，采用污染较少的无烟煤或煤气。为了提高煤气供应量和降低煤气价格，英国还在19世纪五六十年代开展了大规模的煤气市营运动，到1875年，全英国已有76个市政府拥有了自己的煤气公司[5]。战后初期英国用煤量重新增长并导致严重的空气污染，以1952年的伦敦烟雾事件为契机，英国政府对煤炭使用做了诸多限制，并关闭淘汰了落后的煤矿产能。与此同时，战后石油和天然气等相对清洁的现代能源开始得到广泛使用，为英国城市煤烟污染的治理提供了条件。然而，石油和天然气毕竟仍属于化石能源，它们的大量使用造成了新的污染，加之煤炭仍然在包括发电等行业中占据重要地位，英国城市环境污染问题并未得到根本的解决。这促使包括英国政府在内的社会各界共同努力，开发和利用风能、水能、太阳能、生物能以及核能等非化石绿色能源，为英国城市环境的改善做出了不可忽视的贡献。数据统计显示，2017年英国低碳电源（核电、生物质、风电、光伏、水电）发电比例首次超过了50%，而化石能源（天然气、煤、油）发电比例则降到了47.5%[6]。

    由于城市具有交通等方面的优势，在近代英国工业化过程中，工厂和人口在城市迅速聚集，工业化和城市化相互促进，使城市呈现出一片繁荣景象，但也给城市环境造成了很大的压力。战后，随着城市环境问题的进一步加剧和西欧社会的整体性进步，英国社会各界充分认识到了环境污染的危害性和环境治理的必要性，开始通过优化城市产业布局来解决城市环境问题。一方面，英国政府积极疏散密集的人口和工业以减轻城市环境压力。政府根据《工业分布法案》为大城市设置了人口和工厂密度上限，将其余所谓“剩余人口”和大部分工厂搬迁安置到附近新建的基础设施良好并给予生产生活补贴的卫星城镇中。经过多年的持续努力，英国工业城市的人口和工业布局都达到了较为合理的程度。据1971年的统计，伦敦内圈的人口密度为每平方英里23 693人，还不到巴黎的一半。到20世纪80年代，伦敦市区已不再是工业集中区，市区内主要是一批无污染的旅店、商店及文化娱乐场所[7]。另一方面，英国政府主动调整城市不合理的产业结构以改善城市环境。战后，为了增强本国经济的竞争力和减少传统工业造成的污染，英国政府大大减少了对煤炭、钢铁、化工、纺织、造船、汽车等夕阳产业的支持力度，引导社会资本投向高新科技、经济金融、文化教育、旅游度假等污染较少的现代服务业，出现了战后发达国家所谓“去工业化”现象。比如，20世纪初，英国船舶产量占世界船舶总产量的60%，二战后产量就不断下降，到1985年，其造船业仅占世界商船产量的约2%了[8]。虽然英国这种“去工业化”式的产业结构升级为英国经济的衰落埋下了隐患，但在一定时期内确实有效减轻了城市环境污染程度。

    三、绿化城市公共空间，开展环境教育宣传

    近代英国城市环境污染严重同缺少绿色公共空间有密切关系。从19世纪前期开始，在现代科学认识发展和公众树木情结苏醒的基础上，针对新兴工业城市公共空间不足和环境污染严重的状况，英国政府在调查研究的基础上开始了公共空间建设及其绿化工作。比如，1835年英国议会便通过法令，要求在城镇建立公共园林。较大规模的城市绿色公共空间建设则是从19世纪中期开始的。这一时期，包括伦敦、曼彻斯特、索尔福德、格拉斯哥、切斯特等城市相继建设并开放了海德公园、维多利亚公园、芬斯伯里公园、骚斯沃克公园、菲利普公园、王后公园、皮尔公园、伯肯海德公园、亚力山德拉公园、凯文格拉夫公园等公共园林[9];与此同时，英国城市街道和公路两旁也开始大量植树，1895年，美国《每日国际海洋》就盛赞道：仅仅在伦敦城的公路旁就有14 700株，这还不包括公园的树木[10]。战后，随着环境污染问题进一步加重和人们环境意识的提高，英国城市建设绿色公共空间的步伐也相应加快，并在多年的持续努力后取得了显著的成绩。以伦敦为例，人均绿化面积高达24平方米，城市外围还建有大型环形绿化带，到20世纪80年代该绿化带面积已达4 434平方千米，與城市面积之比达到2.82∶1。如今的伦敦已成为一座“绿色花园城市”，城区1/3的面积都被花园、公共绿地和森林覆盖，拥有100个社区花园、14个城市农场、80千米长的运河和50多个长满各种花草的自然保护区[11]。芳草萋萋、绿树成荫的绿色公共空间，既滋润着居民们的日常生活，又是英国城市环境治理成效的体现。

    英国自古推崇自然教育[12]，工业革命之前的传统英国城市也因此多是绿意盎然的[10]。虽然后来工业化和城市化的发展破坏了城市环境并压制了人们心中固有的自然意识，但环境污染的严重危害很快便催生了城市环境治理的相应行动，并唤醒了人们心中潜存的自然情结。当然，这种自然情结还不能同现代环境教育相提并论，但对当时以环境问题为主题的相关著述、报道、宣传等广义的环境教育所起的作用我们却不能视而不见。比如，在19世纪时就已有一些学者、社会活动家和改革家们对工业化所带来的生态环境的破坏做过预测并发出警告，甚至身体力行地进行了实际的改革活动[13]。这些言行提高了人们对于环境污染危害的认识，并为战后英国现代环境教育的开展奠定了基础。战后初期，包括英国在内西方工业国家发生的一系列环境污染公害事件，为英国现代环境教育的发展提供了催化剂。从20世纪60年代起，环境教育课程开始走向英国中小学，并被列为各中小学实施项目的重要组成部分。1988年，英国议会通过《1988年教育改革法》，规定环境教育为英国公立学校实施国家课程的科目之一，标志着环境教育在学校取得稳定地位[14]。进入21世纪后，可持续发展教育的概念开始深入英国的环境教育领域。近年来，英国政府更进一步将可持续发展教育上升到了学校发展指导思想的高度。与此同时，政府宣传、媒体报道以及学者著述等广义的环境教育活动和学校的环境教育协同发力，共同构筑了英国现代环境教育的大教育格局。这些做法对提高青少年学生，乃至社会大众的环境保护意识和环境治理能力产生了无可替代的作用。

    四、创新环境治理理念，提高公众参与水平

    作为世界上第一个开展工业化和城市化的国家，早期的英国既没有对环境污染问题的充分认识，也缺乏可资借鉴的环境治理经验，更谈不上先进的城市环境治理理念，这导致英国在近代以来的城市环境治理中走了不少弯路。然而，也是在这一过程中，在总结经验和吸取教训的基础上，英国人创新形成了一系列先进的环境治理理念。第一，综合治理理念。环境治理既不是某个产业、行业、企业的事，也不是某个地域、部门、个人的事，不仅需要采取法律的、行政的、经济的措施，而且需要运用教育的、科技的、文化的手段，需要全社会齐动员、共行动，综合运用多种方式和途径，形成环境治理的强大合力。第二，源头治理的理念。环境治理重在源头的预防和保护，如果一味进行末端的污染治理，只能够因被污染牵着鼻子走而顾此失彼、疲于奔命，只有进行源头的预防和保护，才能既防患于未然又占据环境治理的主动权。第三，长期治理的理念。作为世界上第一个进行工业化和城市化的国家，英国最先产生了现代城市环境污染问题，也最早开始了城市环境治理的努力。但直到20世纪后期，英国的城市环境治理才取得了比较明显的成效，英国人由此感受到，环境治理是一个长期的过程，不可能毕其功于一役，必须做好持续奋斗的准备，绝不可以掉以轻心。第四，创新治理的理念。在长期的环境治理过程中，英国人逐渐懂得，现代城市环境问题有其共性，但不同时代、地域、行业和主体在环境治理上的任务和措施又有差异，因此进行环境治理必须因地制宜、与时俱进地采取有针对性的创新举措。

    英国公众在公共问题的讨论、决策、监督以及执行方面有着深厚的自治传统和强大的社会根基，在近代以来的城市环境治理上也有相同的表现。从19世纪开始，中产阶级和部分社会上层人士就曾提出过一些关于城市环境治理的改革方案，比如霍华德的田园城市主张、盖迪斯的城市有机综合体理念以及查德威克所领导的公共卫生改革运动等，其中查德威克领导的活动更是直接推动了1848年《公共卫生法》的通过。战后，城市环境问题的加重和公众对美好环境的期许使英国政府下决心治理城市环境，并通过学校教育、公众科普以及医疗宣传等方式不断提高公众的环境意识和参与程度。第一，充分发挥公共团体在环境治理中的作用。公共团体不仅能为政府提供环境治理的意见建议，而且能对污染主体起监督作用，相比政府单方面、有限度的检查和监督，公共团体能更好地发挥公众的力量。第二，保护公民环境信息的知情权和监督权。在英国，任何人都可以通过网络随时随地查看全国各地的环境质量状况;政府还借鉴国外先进经验，规定了环境公益诉讼制度，其1974年《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都有权起诉。”[2]第三，保障媒体对环境问题的报道权和批评权。英国媒体有较强的独立于政府的特性，若政府在环境治理上有疏失，媒体会不留情面地抨击。2012年7月，《星期日泰晤士报》就曾质疑伦敦市政府只在监测点附近大洒化学溶剂，借以美化空气污染指数。第四，倡导绿色低碳的生产生活方式。英国政府意识到，人是环境治理最关键的要素，从根本上改善城市环境，必须彻底改掉高耗能、高污染的生产生活方式。为此，政府大力提倡绿色低碳的生产生活方式，倡导公民从节约能源资源、绿色低碳出行等方面助力城市环境治理。

    总之，英国在近代以来的城市环境治理中积累了包括又不限于前述内容的丰富经验，这些都是我们在建设中国特色社会主义生态文明过程中应当积极借鉴的。但是我们必须清醒地认识到，时代、地域、制度、理念、国情等方面的不同也要求我们不能亦步亦趋地照搬英国的经验。当前，治理中国的城市环境，需要站在建设社会主义生态文明的高度，在积极借鉴他国经验的基础上，用我们的决心、行动和坚持探索中国特色的城市环境治理之路。

    參考文献：

    [1] ?李明超.工业化时期英国的城市社会问题及初步治理[J].管理学刊，2011，（6）：46-51.

    [2] ?许建飞.浅析20世纪英国大气环境保护立法状况——以治理伦敦烟雾污染为例[J].法制与社会，2014，（5）：91-93.

    [3] ?梅雪芹.19世纪英国城市的环境问题初探[J].辽宁师范大学学报：社会科学版，2000，（3）：105-108.

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    [5] ?Carter Harold and Lewis C Roy.An Urban Geography of England and Wales in the Nineteenth Century[M].London：Edward Arnold，1990：209.

    [6] ?2017年英国电力之“最”[EB/OL].新能源网，2018-01-09.

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    [8] ?王展祥.发达国家去工业化比较及其对当前中国的启示——以英国和美国为例[J].当代财经，2015，（11）：3-13.

    [9] ?陆伟芳.19世纪英国城市现代化初探[J].史学集刊，2006，（1）：60-65.

    [10] ?严玉芳.19世纪伦敦树木景观的变化及其因果探析[J].学术交流，2015，（8）：100-107.

    [11] ?顾小城.伦敦是如何治“雾”的？[J].防灾博览，2013，（1）：39-43.

    [12] ?李蔚军.美、日、英三国环境治理比较研究及其对中国的启示——体制、政策与行动[D].上海：复旦大学，2008.

    [13] ?Joseph M.Petulla.Environmental Protection in the United States：Industry，Agencies，Environmentalists[M].San Francisco，1987：13-20.

    [14] ?杨冬利.英国中小学环境教育及其对我国的启示[D].西安：陕西师范大学，2012.