中小城市新型城镇化的发展路径研究

    龚德坤 许泱

    摘 要：十八大以来，新型城镇化的空间格局正在以城市群、都市圈建设形态演变，动力机制也正从要素驱动、投资驱动向创新驱动转化。中小城市的城镇化发展必须围绕城市群战略，结合地方禀赋，转向创新驱动。以地级市咸宁市为例，从城市群和创新驱动的视角，阐述咸宁市城镇化推进现状，分析存在的问题，并提出新的发展路径，以期为其他中小城市的新型城镇化发展提供借鉴。

    关键词：中小城市;新型城镇化;创新驱动

    中图分类号：F291.1 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）33-0125-03

    自新型城镇化概念于2000年提出以来，我国新型城镇化得到了迅速的发展，不仅改善了城市的空间布局，也带动了经济结构的转型升级，更提升了人民群众的生活质量，推动了经济社会的快速发展。2000—2017年，新型城镇化处于加速发展阶段，中国的城镇化水平从36.2%快速提升到58.5%。2019年，政府工作报告指出，新型城镇化的模式要以中心城市引领城市群发展，坚持创新驱动发展的战略布局，这表明新型城镇化将进入更高层次的发展阶段，即从过去的个体城市推进向城市一体化模式转变，从投资驱动向创新驱动转化。

    咸宁市地处中国中部，属于“武汉城市圈”的一员，具有中小城市的很多共性。在城市群和都市圈发展的战略下，中心城市还将不断地扩张，集聚更多的生产要素，中小城市通过承接产业转移、技术外溢和人口对流，改变以往的经济和城市发展模式，成为拥有地方特色和优势创新要素的集聚地和发散地，与中心城市在空间格局、产业布局等方面协调发展。

    一、咸宁市城镇化发展现状

    咸宁市位于鄂东南，毗邻长江，背靠幕阜山脉，接壤湖南和江西省。咸宁市既属于“长江中游城市群”城市，也是“武汉都市圈”的成员。咸宁市辖有6个县市区，共12个乡、51个镇2017年，咸宁市常住人口253.51万人，占全省4.3%;GDP为1 234.86亿元，城镇居民人均可支配收入为28 053元，低于全省平均水平。

    改革开放以来，咸宁市逐渐开始了城镇化建设的过程，与咸宁市经济发展相对应的是，城镇化率水平也在逐年递增，但与我国城市化的平均水平59.98%还有很大的差距。根据湖北省地级以上城市的新型城镇化发展评价标准打分，咸宁市在经济高效、功能完善、社会和谐、环境友好、城乡统筹的综合排名中位列第11位，仅高于随州市，这种差距也意味着咸宁市城镇化水平的提高仍有很大潜力可挖。

    比较咸宁各县市区的城镇化水平和科技创新等可以发现，咸宁市各县市区城镇化率在43%以上，各县之间存在一定的差距，城镇化率的县城镇化率升幅幅度较大。城镇化率与GDP值有一定的正相关，但也不是绝对的，如赤壁市城镇化率虽不是最高的，但其GDP值是最高的。各区域在后劲指数中的科技创新指数存在一定的差异，皆处于一个较低的水平。

    二、咸宁市城镇化发展特征

    （一）县域城镇化异质性高

    咸宁市各县市区的城镇化率介于40%～70%之间，城镇化率最高的依次为咸安区、赤壁市、嘉鱼县、崇阳县、通城县、通山县，咸安区最高，为69.2%;通山县最低，为43.04%。这一方面是因为地理地貌间的差异，最高的前三个县市区为平原沿江地区，而其他县属鄂东南幕阜山片区;另一方面也与武汉都市圈的辐射半径有关，幕阜山片区山高路远，不在武汉都市圈的辐射范围之内，经济发展的动力不足，导致城镇化区域发展的不均衡性，进一步地拉大了空间上的城镇化差异和人口分布的调整。

    （二）城乡居民收入差距大

    居民收入高低是决定城镇化水平的重要变量，也是权衡城乡居民生活质量差异的核心指标。2017年，咸宁市城镇居民人均可支配收入为28 053元，农村常住居民人均可支配收入13 925元。城乡之间收入比达到了2倍，城乡收入差距依旧很大，城镇化的潜力巨大，对于如何处理协调好城市建设与民生改善的关系问题上思考不够，城市对于人口的吸引力微乎其微，主要表现在以下几个方面。

    1.咸宁市的产业发展竞争力不强。一方面，没有形成产业的规模集聚，缺失龙头企业，导致就业的不稳定，就业质量水平不高。另一方面，工资收入偏低。大部分企业员工的工资水平低于3 000元，而且工资增加幅度十分缓慢，远未跟上GDP增长和房价上涨速度。

    2.民生环境改善动力不足。目前，很多城中村的居住条件差、面積狭窄，并且存在大量安全问题。城中村的改造和城市的扩张基本依靠棚户区改造资金和土地财政，但这无法支撑整个城市的居住环境的改造压力。同时，社会保障水平仍较低。进城务工的劳动力，受限于当地户籍记住和社会保障制度，他们通常都难以得到与城市内部职工相当的社会保障和社会福利，长期处于社会保障体系的边缘。

    （三）城镇化融资能力较弱

    2017年，咸宁市的城镇化水平刚突破50%，进入到城镇化发展的深水区，需要大量的基础设施的改善和民生工程的建设，投入更多的资本和劳动。但同时，咸宁地方性的财政收入不足，无法满足城镇化建设所需要的庞大资本投入。因此，咸宁也进行了多元化的融资形式，包括地方以及中央财政转移支付投入方式、土地出让金投入方式和区域性的融资平台资本投入、吸收民间资本投入等方式，起到了一定的辅助作用。但融资效率边际递减，土地财政不可持续，地方政府所建立的融资平台担负的债务沉重，城镇化建设面临着巨大的难题。

    （四）城镇化创新驱动力不足

    咸宁市是一个经济欠发达城市，支柱产业缺乏，且面临区域边缘化的趋势，在武汉城市圈中存在“灯下黑”的困境。近年来，大量适龄劳动力外流，城市老龄化程度不断加大，导致劳动力要素驱动作用降低。比较咸宁市固定资产投资额和GDP值发现，固定资产投资额已经超过GDP值，这说明投资驱动经济发展乏力，投资驱动城镇化发展的边际效应逐渐递减，必须要转向创新驱动。从2017年的数据可见，创新驱动的基础薄弱，难以为继。

    2017年，咸宁市R&D人员数量仅为2 947人，有R&D活动的企业数为130个，有研发机构的企业数有38个，科技主体和人员偏少，科技资源配置效率不高。全市能够提供科技创新的高等教育人才较少。高等学校只有1所本科院校和1所专科院校，合计学生2万余人，专任教师2 000人左右。咸宁市的科技产出较少，产学研结合不紧密，技术产成品不足，高新技术更是缺失。据统计，咸宁市全年专利授权量1 386项，但发明专利授权只有64项;技术转化成果64项，签订技术合同493项。但值得一提的是，咸宁市全年合同成交额22.37亿元，同比增长了27.3%，并获得了科技进步二等奖1项。

    可以看出，咸宁市在创新要素的集聚上是先天不足。而且，咸宁市更缺乏创新人才政策的吸引力。不管是在创新环境的打造、人才政策的制定和经费支持上，咸宁市政府都没有明显的比较优势，缺乏大力度的政策倾斜，重视人才的程度不够，导致高层次的人才和创新团队严重缺乏，创新驱动新型城镇化的有效供给明显不足。

    三、咸宁市新型城镇化创新发展的对策

    （一）以协同创新推进城镇化发展

    咸宁市作为武汉城市圈的成员，要着力协同于武汉这一中心城市。在地缘上，咸宁市与武汉市南部临近，应加大城市一体化的建设;在产业上，要注重合理衔接，找准自身的资源禀赋和比较优势，发展和承接适合地方的产业;在交通上，咸宁市和武汉市已经形成高铁、城铁和高速等现代化快速交通体系，拉近城市距离。基于这些固有基础，咸宁市的城镇化建设应紧抓都市圈发展战略和一体化模式，合理调整基础设施和产业的空间布局，不仅与地方的资源禀赋和优势特色相匹配，更应主动对接中心城市整体规划，差异性发展。在区域上，形成地方文化特色，在产业上形成优势产业集群;在环境上打造人才的聚集地。同时，更要发挥与武汉临近的突出优势，积极推动武汉的创新要素资源流入，推进跨市的创新合作，创立联合创新网络，打造协同发展的良性生态系统，助推城镇化高质量发展。

    （二）以生态文明建设推进城镇化发展

    咸宁环境优美，生态良好，是人口流入的最大吸引要素。而且随着移动通信技术的飞速发展，办公模式的深度变革，生态环境对于创新要素的吸引力会逐步增强。在生态文明建设的背景下，咸宁市提出打造中部绿心，实现绿色崛起发展战略，着力于建设人民向往的园林城市，这不仅要求进行城市空间的系统化布局，打造生活、生产与消费一体化的城市空间形态。同时根据中小城市的内涵发展模式，城镇化发展模式上应确立紧凑型城镇的建设，结合城轨交通，注重城镇人口密度的集聚。要发挥社区的功能，倡导居民树立低碳消费，低碳出行的创新理念，通过技术创新进一步打造城市低碳和新能源等新兴产业，为居民生活服务，成为经济发展新的引擎;在低碳生态城市建设当中，通过先进技术的应用，新能源新材料的推广，进一步打造智慧城市和绿色城市，多方位的改善创新环境，吸引创新人才的流入，创新要素的集聚。

    （三）以乡村振兴推动城镇化发展

    农业人口的调整很大程度上是通过从事兼业农业完成的，新型城镇化要实现“创新驱动”的发展路径，需要乡村振兴，需要兼业农业发展的配合。因为没有鄉村的振兴，造成大量农村人口只能向城镇移民，寻找非农工作，要求城镇化迅速具备对农业人口的吸收和提供非农就业的能力，这将给城镇化完成创新战略升级造成巨大压力。

    1.优化产业结构，吸引本地就业。在投资驱动城镇化乏力的背景下，创新驱动首先是驱动产业结构的优化，这对于中小城市而言更为关键。政府部门应出台相关引导性政策，抓住中心城市产业转移的契机，优化产业结构，提高就业质量。政府要着重发展中小企业，提供税收和贷款政策，增强中小企业的韧劲和活力。发展农村旅游化，在乡村振兴和美丽乡村建设的背景下，着力打造美丽乡村的平台建设，改善基础设施，吸引旅游相关产业资本投资，通过旅游产业的集聚和整合，形成旅游业集群。

    2.开发农业资源，使农业商品化。咸宁各县域内拥有丰富的农业和森林资源，应加强对这些资源的产业转化，延长产业链，增加农业附加值。这不仅增加了大量的工作岗位，而且提高了农业从业者的收入，大大增强了本地就业吸引力。

    （四）以民生建设推进城镇化发展

    一个城市，对人才最大的吸引力，除了城市自身的价值，比如城市的升值能力、环境的友好程度和基础设施条件等，更重要的是城市的生活便利程度，以及教育和医疗条件水平的高低。比较中心城市和中小城市，最大的区别就在于教育医疗就业等服务上的差异。对于中小城市而言，除了生态环境友好的比较优势，更应该着力于推进民生工程的建设，解除流入人才子女入学、看病就医、社会保障等后顾之忧，提升当地人民的幸福指数。

    1.深化户籍制度改革。目前很多大城市都在引才政策上放开，而咸宁市并没有大的举措，这就更无法在城市引才上产生竞争力。中小城市应完成放开流入人口的落户政策，鼓励就近就业和随迁落户，宣传二胎的奖励政策，让人口的增长实现可持续性。

    2.推进教育医疗资源的结构性改革。教育资源既要讲究均衡性，也要有结构性差异。目前咸宁市的基础教育资源普遍存在低下、资源分布不均、强者不强等问题。实践证明，近些年咸宁在市区增加的教育资源和基础教育学校数量，都带来了人口的增加和片区经济的繁荣。一是应增加学校数量，在空间上均衡分布，解决落户读书难的问题，从而进一步推动城镇化建设发展。二是在各县市区应重点培育高质量的基础教育学校，提高全国知名度和影响力，这更能带来人口的激增。三是推进城市大型医养城等特色小镇的建设。咸宁有得天独厚的温泉等医养资源，空气质量长期排在全国前列。应加大医疗环境条件的投资，打造大型医养城，带动相关产业的发展。

    3.提高服务业质量。咸宁属长江中游城市，一方面要围绕码头加快发展商贸物流、电商等现代服务业，打造码头经济，形成集聚效应。另一方面要做好基础，电商和物流的本质是商品的流通，要运进来，也要送出去。因此在解决渠道的条件下，提高当地产品的供给，重点根据特色产业，打造一批特色产品。多方位多渠道的提高就业率。同时，对于进城农民工，要做好职业培训，提高劳动力素质，使之能与优化的产业结构相匹配。

    （五）以社会资本优化推进城镇化发展

    1.优化地方社会资本，有利于新型城镇化可持续的健康推进。社会资本是指信任度、社会网络关系、社会组织的综合指标，也是反映一个地方的软实力的重要体现。社会资本的提高，可以有效提高地方接受新知识的意识和吸收能力，进而促进产业的立足和集聚，有利于结构创新和城镇化战略的实施。同时，社会资本优的地方更能带来经济的繁荣，经济的增长又直接会带来人口的流入，提高城市的核心竞争力和吸引力，提升城市的整体价值。

    2.比较中心城市与中小城市，一个地方的社会资本是吸引外来资本投资、外来企业入驻的最重要因素。企业考虑的不仅是投资回报率，更注重的是风险性。更好的社会资本，能带来更优的投资环境，更确定的投资预期。因此，咸宁市在优化社会资本上应不遗余力，引入负面清单，按五大发展理念，把结构性改革、高质量发展落到实处。同时，发挥企业的自主能动性，真正做好政府的服务职能，建立新型的政商关系。

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