探析我国行政复议制度功能定位的演变进路

    甘晓颖

    【摘? ?要】 行政复议制度是我国解决行政纠纷的重要制度之一，其功能定位对行政复议制度实施的效果具有重要作用。通过对行政复议制度功能定位在我国多种学说观点的分析与研究，不难发现，行政复议立法目的与法治实践需求的不断变化推动其功能定位由最初的内部监督逐渐转向权利救济、争议解决，并且最终向多元化功能方向发展。

    【关键词】 行政复议;功能定位;权利救济

    [Abstract] Administrative review system is one of the important systems for solving administrative disputes in China. Through the analysis and research on the functional positioning of administrative review system in various theories and viewpoints in China， it is not difficult to find that the constant changes of the legislative purpose of administrative review and the practical needs of the rule of law promote its functional positioning from the initial internal supervision to rights relief and dispute resolution， and eventually to the direction of diversified functions.

    [Keywords]? administrative reconsideration; functional orientation; right relief

    1? 我国行政复议制度功能定位的学术观点

    在行政诉讼法修改之后，为了与之衔接，修改《行政复议法》的呼声越来越多。在我国行政复议制度改革的大背景下，行政复议功能的定位对于制度设计具有决定作用。目前，我国学者对于行政复议制度的功能定位存在多种学术意见，主要表现在：

    1.1? 内部监督功能说

    该观点认为行政复议是行政机关系统内部的自我监督纠错制度，行政复议机关基于行政系统内部的监督纠错目的，按照法定程序审查原具体行政行为，进而做出相应的行政决定。内部监督的功能定位出自于国务院的立法本意，在其下发的一系列文件当中都体现出将行政复议作为内部监督的功能定位。

    1.2? 权利救济功能说

    该观点着重于对相对人权利之救济，即：行政复议机关基于救济目的审查原具体行政行为，而对于行政相对人来说，原行政行为导致自身合法权利不能实现，因此有权利向有关行政复议机关申请撤销或者改变原具体行政行为，使得自己的合法权益得到应有的保障的制度。黄学贤教授支持这种主张，他认为行政复议的根本定位应当在于为权利人提供有效的救济，权利救济应当成为其根本追求。

    1.3? 解决行政争议功能说

    这种观点主要指的是复议机关按照法律规定的程序，居中审查行政主体作出的原行政行为，进而作出相应的处理决定来解决二者之间的行政纠纷。刘莘教授坚决主张此种观点并表示行政复议是一种纠纷解决机制，这本就毋庸置疑。

    2? 我国行政复议制度功能定位的演变进程

    2.1? 内部监督与自我纠错功能最初来源于《行政复议条例》的立法目的

    我国自建立行政复议制度以来，发展到现如今，制度架构等各方面得到了很大的进步，其功能定位也发生了相应的调整。分析《行政复议条例》的第一条，“维护和监督...”、“防止和纠正...”放在条文前面，“保护...合法权益”放在最后，從其摆放的次序便可以看得出内部监督与自我纠错功能为其首要制度功能。而且这样的排序也足以体现立法者的初衷，但是排在后位的立法目的也并非表示其不重要，而是最开始立法者在建立我国行政复议制度时就把其功能定位于内部监督和自我纠错而已。

    2.2? 《行政复议法》的颁布拓宽了内部监督与自我纠错功能的影响范围

    拿《行政复议法》第一条来说，“防止和纠正...”已经被放到了条文首位，可见立法者将内部纠错的功能的重要性提高了，同时该条文也提到了“保护...合法权益”以及“保障和监督...”，表明此时的立法者不单单只希望行政复议制度起到内部纠错的单项功能，而是希望通过内部纠错达到保护公民合法权益以及监督行政机关依法行使职权的目的，从而拓宽内部监督与自我纠错功能的影响范围。

    2.3? 复议功能演化为救济得益于《行政复议法实施条例》的实施

    随着社会环境不断更新与变动，复杂多样的行政纠纷也纷纷暴露出来，若将行政复议功能仅定位于自我监督与纠错，加上我国较高的复议维持率，难以消除在老百姓对其公正性的质疑心理，行政相对人不相信申请行政复议可以获得救济，所以，为了解决该现实困境，我国颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》，而且“解决行政纠纷”被放在了首位，增加了“建设...，构建...”等表述，而不再强调“监督”二字，体现出“以权利制约权力”法治理念，凸出了行政复议制度解决行政纠纷、保障申请人合法权益的立法意图的转变。

    3? 我国行政复议制度功能定位演变过程中的困境

    3.1? 内部监督功能定位的困境

    将行政复议的功能定位于行政组织系统内部的监督与纠错，虽然在一定程度上可以监督依法行政，但是也不乏由于上下级的隶属关系而故意包庇下级的行政行为。尤其是涉及敏感、复杂的案件，比如拆迁、征地补偿等，复议机关为了所谓的行政管理需要，往往忽视申请人的合法利益，想尽一切办法维持原行政行为。这种做法就 严重削弱了行政机关的自我约束监督机制的功能。

    3.2? 权利救济功能定位的困境

    从《行政复议法》来看，申请人目的是希望通过行政复议来救济自己认为被侵害的合法权益。通过行政复议手段救济申请人的合法权益固然很重要，但保障被申请人依法行使职权也很重要。因此，行政复议只讲求权利救济的话，那么行政复议制度与诉讼制度在衔接上会出现问题，一味的追求公正，力求达到行政机关和申请人之间的利益平衡，却忽视行政机关最大的效率、专业优势，这样就造成了对行政机关依法行政的破坏。

    3.3? 解决行政争议功能定位的困境

    当前行政复议解决行政争议的功能定位存在的最大问题就是：它的制度优势无法充分发挥而不能有效吸引相对人。一方面，由于较高的维持率严重影响了其公正性而遭受公众质疑，另一方面又因为它既不能像信访那样基于“人治”的压力快速解决纠纷，又不能像行政诉讼那般完全借助强大的司法力量为相对人解决行政争议，因此，这双重问题之下出现的后果就是行政争议不断流出，其解决争议的功能就需要做出调整。

    4? 我国行政复议制度功能定位的最终演化——多元化功能

    由于我们仍处于初级阶段的国情，复杂的社会环境、多样化的社会需求使得行政纠纷的种类也呈现出多样化的特点，这也就表明了为什么单一功能的行政复议无法适应当前的法治要求，进而需要具备多元化功能的行政复议制度来解决多样化的行政纠纷。

    对行政復议的功能提出多元化的要求，即要求行政复议制度集内部纠错、权利救济与解决纠纷功能于一体，在其内部按照一定的主次顺序以及所需解决行政案件的种类来划分功能分区，具体问题具体分析。当然，笔者觉得，使复议机关、原行政机关以及行政相对人三者之间的权益达到一种平衡状态，同时附带兼顾内部纠错以及救济相对人权利，是行政复议功能的最佳状态。简言之，解决行政争议、内部纠错以及权利救济的功能不应该是只能其一不能其二或其三共存的局面，而是三者完全可以同时内化于行政复议制度之中。因为本身从司法实践整体来看也是这种状态：复议机关按照法定程序审查了原行政行为，作出了复议决定，解决了行政争议，一定程度上对复议申请人来说，权利得到了救济;同时又体现出了对原行政机关行使职权的监督。在这种状态下，也能够表明解决行政争议的功能在该结构框架内处于一个主要地位，即：争议是否得到妥善解决在某种程度上是内部监督与权力救济能否实现的前提基础，自然演化为行政复议以争议解决功能为主、兼顾内部纠错与权力救济的多元化功能定位。这种演化进路不仅有利于行政复议制度的改革，也有利于完成自己的制度使命，适应当前的法治化发展。

    参考文献：

    [1] 甘臧春，柳泽华.行政复议主导功能辨析[J].行政法学研究，2017（05）：3-12.

    [2] 刘文凯.论我国行政复议功能演变的进路[J].重庆广播电视大学学报，2016，28（05）：50-58.