关于网络预约出租汽车市场法律规制的探索与思考
沈祥海
[摘? 要]随着《国务院办公厅关于深化改革促进出租汽车行业健康发展的指导意见》和交通运输部等七部门《网络预约出租汽车經营服务管理暂行办法》的相继出台，在政策落地实施过程中，如何细化市场准入条件、加强网约车安全和服务管理，如何既鼓励创新，又能实现与巡游车错位融合发展，对于监管部门是一个新课题，也是一个难题。文章通过研究现有国家政策关于规范发展网约车的要求，梳理网约车从市场准入到事中事后监管等市场规制法律制度，以期为网约车顺利落地实施并健康发展提供决策思路和理论支持。
[关键词]网约车;市场准入;法律规制;审慎监管
中图分类号：F512
1? 我国网约车市场法律规制探索
1.1? 在国家层面，适应“互联网+”、“分享经济”发展需求，制定全国性的监管法规
2016年7月，《国务院办公厅关于深化改革促进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）两个文件正式出台，研读文件，主要有以下几大亮点：一是科学定位;二是统分结合;三是差异发展;四是明确责任;五是保护乘客。
1.2? 在地方层面，突出适度发展、差异化经营，制定具体配套实施细则
由于《暂行办法》对城市人民政府在确定车辆的具体标准和营运要求等方面作出了授权性规定，因此各地制定出台的实施细则主要围绕出租车“适度发展、差异化经营”的目标，对网约车车辆的配置进行了轴距、排量、车龄乃至价格方面的规制，标准普遍高于传统巡游车。
尽管在网约车车型标准上设置了大大高于巡游车的条件，但绝大部分城市在网约车运力规模控制上，则采取了开放的态度，不再明确要求实行总量控制，网约车数量由市场调控已成社会共识。此外，在运价方式确定上，各地也基本保持了一致，即实行市场调节价，必要时实行政府指导价。
2? 我国网约车市场法律规制问题分析
2.1? 网约车市场经营主体规制
2.1.1? 平台公司准入许可。争议的焦点是，平台公司提供的到底是信息服务，还是一种运输服务？有平台公司认为，其提供的只是一种信息撮合服务，同时，其也只是轻资产的互联网企业，不从事实体运输经营，不需要承担承运人责任。而现有网约车市场法律规制则认为，平台公司不仅仅提供信息撮合匹配服务，还直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配、实施驾驶员管理和服务评价等，涉及网约车经营服务管理的全过程，理应承担承运人责任，保障司乘各方的合法权益。
2.1.2? 网约车驾驶员准入许可。《暂行办法》对网约车驾驶员准入设定了比较严格的条件，同时还规定城市人民政府可以根据本地实际，设定网约车驾驶员从业的其他条件。应该说，不论是出于提供安全驾驶服务的考虑，还是出于保障乘客自身安全考虑，亦或出于维护公共安全的角度考虑，严格网约车驾驶员准入条件都无可厚非。但有些城市还规定了须具有本地户口等更为苛刻的准入条件，则剥夺了城市中生活的外地流动人口在当地合法从事网约车的权利，为社会广为诟病。
2.1.3? 网约车经营主体权责划分。根据网约车的运营模式，当平台是轻资产时，平台公司作为承运人，除负责购买承运人责任险外，车辆所需购买的交强险、第三者责任险等强制性保险，全部由车辆所有人承担;当平台是重资产时，平台公司与车辆所有人两种经营主体发生“混同”，平台公司当然承担所有的责任风险。同样，当车辆所有人为驾驶员个人时，其当然就是车主，车辆除去承运人责任险外的其他购买保险支出，均需由驾驶员承担;当车辆产权属于车公司，驾驶员从事网约车经营，更多体现一种职务行为，其在运营中所发生的风险责任，也主要由车辆所有人即车公司承担。
2.2? 网约车市场经营机制规制
2.2.1? 网约车车辆准入条件。《暂行办法》规定，“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”，这为地方城市人民政府对车辆设置过高的准入条件埋下了伏笔。但过高的准入门槛，也有违反市场公平竞争审查制度的嫌疑。
2.2.2? 网约车运营商业保险要求。私家车接入平台提供网约车服务，在带给我们便利的同时，乘客、驾驶员、平台都承担了一定的风险，创新网约车保险制度设计，建立与新产品相配套的商业保险服务势在必行。《暂行办法》规定，私家车从事网约车，要先把车辆使用性质由非营运转为预约出租客运，并购买相应的商业保险产品，而平台公司作为承运人，则负责为车辆购买承运人责任险。
2.2.3? 网约车平台信息安全要求。尽管《暂行办法》对平台公司在信息安全方面提出了具体要求，但部分已上线运营的平台公司迟迟不与地方政府监管平台进行数据对接，对其信息安全的政府监管仍挂在“空档”上。
2.2.4? 网约车运价规制要求。各地制定的实施细则大部分采取市场调节价，必要时采取政府指导价相结合的方式，把定价权交给平台。而平台则实施灵活的动态调价机制，利用价格杠杆调整市场供需状况，让消费者能够充分知悉运价构成，比如起步价、里程费用、时长费用、价格浮动倍率。但尽管如此，乘客仍无法充分影响平台的定价权，在实际消费时仍处于被动地位。
2.3? 网约车市场经营监督规制
2.3.1? 联合执法监管。《暂行办法》明确了对网约车的联合监管机制。加强网约车市场事中事后监管方面，特别是面对一些拥有雄厚资本背景的平台公司，对其涉嫌非法经营、不正当竞争等行为，还缺乏有效的监管手段，联合监督执法机制还需进一步健全和完善。
2.3.2? 在政府指导下的平台监管。《暂行办法》要求建设和完善政府监管平台，并与平台公司进行数据对接，通过信息化手段实现对平台公司的全过程监管。但在网约车政策已落地实施的城市中，仍存在平台公司不申请线下经营许可、不与政府监管平台进行数据对接，却向未取得合法资质的车辆、驾驶员进行派单的现象。尽管政府监管部门多次约谈要求其整改，但收效甚微。
3? 完善我国网约车市场法律规制的几点建议
一是降低车辆准入门槛，因城施策。科学确定一个城市的网约车运力规模，需要考虑城市的公共交通发展水平、现有巡游车的数量、交通拥堵状况、人们日常出行选择等多种因素进行考虑。
二是设置政策实施过渡期，督促平台公司尽快纳入政府监管。设置合理的政策实施过渡期，既有利于不符合条件的网约车的有序退出，更有利于网约车市场格局的重新调整和磨合改善。
三是加强信用体系建设，完善事中事后联合监管执法机制。通过建立多部门违法失信联合惩戒监管机制，将平台公司的违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息记录作为市场准入退出的重要依据，并纳入全国信用信息公示平台，通过信用体系建设规范网约车经营管理服务行为。
四是构建网约车服务标准体系，将准入监管与事中事后监管有机结合起来。以乘客为出发点，在降低网约车准入门槛的同时，构建动态的网约车服务标准体系。
五是探索构建“政府+企业”合作监管模式。由政府部门负责依法对网约车平台、车辆和驾驶员实行许可管理，守住公共客运安全与服务的底线;网约车平台作为承运人，由其利用信息技术优势加强对车辆和驾驶员的安全服务管理，主动承担对乘客的安全服务保障职责。
六是探索建立公众对网约车服务的多渠道监督途径。公众可通过约车软件、意见建议平台等途径，向政府部门反馈，共同致力于出租车行业的管理与规范，实现对网约车市场的多元共治。
参考文献：
[1]徐康明，苏奎.“网约车办法”是多方共赢的新起点N].中国交通报，2015-10-12（003）.
[2]张照曦.论网络预约出租汽车运营的法律规制[D].乌鲁木齐：新疆大学，2016.
[3]尹欣.“互联网+”时代出租车行业政府规制法律问题研究[D].北京：北京交通大学，2016.
[4]刘东亚.网络预约出租汽车市场规制研究[D].西安：长安大学，2016.
