我国政府绩效审计初探

    李晓东

    摘 要：全国乃至全世界各国政府把绩效审计作为审计中最重要的工作，我国政府审计将沿着绩效审计这一路径不断向前迈进，政府绩效审计工作的不断显现以及政府绩效审计工作的不断发展将会有两方面的影响，一方面是政府审计的范围不断扩大，另一方面是政府审计部门的责任将变得非常重大。基于此，本文对我国政府绩效审计的相关问题进行了探讨。

    关键词：政府绩效审计；必要性；发展途径

    随着受托责任理论和绩效审计理论的发展，世界各国审计机关在20世纪七八十年代相继制定或修订法律，授权审计机关开展绩效审计。目前，美国、加拿大、英国、澳大利亚等西方国家，绩效审计已成为主要业务类型之一，已经作为促进政府提高效率、强化责任的重要工具。在世界范围内，欧美等发达国家，绩效审计类型占审计工作总量的比重已达40%左右，个别国家如美国已超过90%，国家审计将会朝着绩效审计不断发展。

    公共财政体系在我国的不断发展和政府职能的转变，公共财政资金的使用效率和效果的日益受到关注，使得绩效审计也越来越受到青睐和重视。因此积极探索政府绩效审计，既是形势发展对审计工作提出新的要求，也是审计发展的必然趋势和我国审计与国际审计发展接轨的需要。2011年，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，结合审计工作实际，我国审计署制定了"十二五"时期的有关审计工作比较长远的计划，因此，我们要不失时机地开展政府绩效审计。

    1 什么是政府绩效审计

    政府绩效审计的定义：是指对被审计单位经济的合理性及有效性进行监督和管理的审计活动。详细定义是依据有关法规和标准，国家审计机关运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督评价，提出改进建议，促进管理，提高效益的一种独立性的监督性活动。随着人民的民主意识不断加强，政府绩效审计在社会民主政治中的不断发展以及政府能够掌握的公共资金的不断增多，其产生和发展是要求对资金的使用途径和功能不断加强监督。绩效审计必须要合理使用其效果，在财政资金的制度上不能有所隐藏，接受社会公众对绩效审计工作的督促。

    2 我国为何必须实施政府审计工作

    当前，由于我国政府的绩效审计的发展相对于发达国家的政府绩效审计来说比较迟，所以和发达国家之间或多或少存在着一定的距离。我国并没有很好的运用国家的各项法律和国家鼓励束缚体制来促使社会进步、没有增强国民经济的发展，而只是把政府审计作为一种填补空缺的替补工具。因此，我国政府审计机关必须开展政府绩效审计，我国要根据变化了的审计环境研究我国经济社会中出现的新状况和新问题，按照审计发展的一般发展规律积极开展绩效审计。

    1）不断开展绩效审计是完善社会主义市场经济体制的必然要求和必然选择。

    在十四大以后，为了建立社会主义市场经济体制，我国进行了一系列经济体制的改革，由于市场存在着固有的缺陷，因此为了使我国的国民经济能够朝着有益的方向不断拓展，一定要使用不同的方法对国民经济的运行进行不断的调整。中央政府逐渐增加财政投入，并且积极使用各种经济手段对我国的经济进行宏观调控，伴随着财政支出的不断扩大，财政投入逐渐增加，对我国经济运行和社会主义市场经济的发展产生了重要的影响。巨额公共资金的管理和使用效率对我国社会主义市场经济体系能否完成起到了至关重要的作用。十六届三中全会会议决定要增强审计的监管，进而形成预算评价体制，进行绩效审计是审计机关认真贯彻这一决定的重要举措，也是完善社会主义市场经济体制的必然措施。

    2）实行绩效审计有利于建立责任政府，能够增强对权利的运行限制和督促管理。

    目前，我国政府管理有了比较大的改善，但仍旧存在着不合理、不公正，并且欠缺合理的追踪和限制公共投资项目。审计机关开展政府绩效审计，能够对公共资金管理使用中存在的一些不良行为和失误等问题进行及时揭露和纠正，不仅能增强权力实行的制约和监管，也能进一步对政府的责任感以及绩效感进行强化，更好地建立责任政府。

    3）要使公共资金使用效率得到有效的提升就要进行绩效审计。

    绩效审计能够使政府更好地进行管理和督查，而且有助于提高公共资金的使用效益。审计机关开展政府绩效审计，一方面能够推进行政管理体制的逐渐改革，也能降低行政成本，提高政府效率和公共服务的质量，另一方面有助于完善政府宏观经济管理的方式，促进经济增长方式的转变，并能够促进资源配置在市场经济中占据更大的优势，建立美好的社会主义社会，形成良好的绩效观点。

    3 促使我国政府绩效审计发展的途径

    其他国家已经进行了几十年的政府绩效审计，而这时我国才进入绩效审计的起始阶段，此时面前有许多的困难需要解决，我国是社会主义社会，政府绩效必须与我国的国情相适宜。在科学发展观的指引下，走有中国特色的绩效审计之路。立足于公平性、合理性、合法性，探究适合中国的审计路，以绩效审计中存在的问题为出发点，结合发展路径，促使绩效审计的全面发展。

    1）把绩效审计和财务收支审计放在同等重要的位置

    财务收支审计和绩效审计是两个不同的审计工作，财务收支审计主要是指对被审计单位的真实性、公平性以及经营成果和会计解决措施是否保持一致进行审计，绩效审计则是针对审计单位资源管理和使用情况进行的审计。绩效审计和财务收支审计在很多方面都存在着很大的不同，虽然绩效审计证实的绩效指标有些需要借助财务收支审计，但绩效审计并不是财务收支审计的简单扩展，绩效审计能够供给很多财务审计无法供给的信息。因而，财务审计与绩效审计不能进行相互替换，财政审计与绩效审计具有不同的性质。我国应该健全绩效审计的理论体制，在进行审计资源分配时，始终把绩效审计和财务收支审计放在同等重要的位置，这样才能更全面的使监管作用在我国的政府审计中展现出更好的作用。

    2）增强对非盈利部门以及政府部门的审计

    在我国财政慢慢淡化出竞争圈的情况下，我们在执着于把绩效审计与财务审计放在同等重要的位置时，不要忘记绩效审计的重中之重，一是对综合经济管理部门的审计，包括政府部门财政信用审计、资金预决算的审计；二是工商和税务部门的审计；三是对重点建设项目重点工程实行审计，把中小型企业归入民间审计的范畴，国家审计机关应把精力集中在大、中型企业以及和国计民生有着不可分割关系的企业。待条件成熟也可以模仿西方国家的方法，可将国有大、中型企业归入民间审计的范畴，但抽查权和复审权仍由政府审计掌握；政府审计机关可适时进行抽查，提高监管审计质量。

    3）健全和革新现行政府审计管理体系

    市场经济是一种经济体系，是自由的经济、公平的经济，产权明晰的文明经济。我国现行政府审计管理体系频频受到阻碍的主要原因是我国现行政府没有足够强的独立性，要健全和革新现行政府的审计管制体系，就要以增强政府审计的独立性为出发点。在市场经济的条件下，我国政府审计工作的管理形式应该向立法形式逐渐靠拢，应该让人民代表大会对审计机关进行直接的管理；人民代表大会不仅是国有企业的名义代表，而且是广大人民群众的法定代表，审计委托人必须是国有生产资料的名义代表，也就是说审计代表是全国人民代表大会。政府应该受到审计监管，因为政府是被审计人，是受人民代表大会委托的。最重要的改善举措是：全国人大常委会对中央审计进行直接领导，承担管理全国的审计工作，负责全国人大常委会并汇报工作，地方各级人大常委作为主要责任人对地方各级政府进行直接的领导，各级政府对地方人大常委进行工作的汇报，在地方法规中准确指出能够保证审计的独立性的条款；中央审计署对地方政府进行直接的监管，也可分设派出机构对其进行监管；上下级审计机关必须要有一定的业务领导关系。

    4）健全绩效审计的规范体制

    随着全国绩效审计的不断进步，不难发现，尽早地拟定政府绩效审计标准及相关典范能够使绩效审计更好地向前发展，这在绩效审计开展得比较好的国家均有所体现。不断健全绩效审计标准和相关的典范才能保证绩效审计的质量及其有效性，这在国际上绩效审计标准的建立中均有所表现。在我国的有关法规中虽然明确指出要进行政府审计，但是能够适用于我国绩效审计的审计标准并没有建成，要在我国进行政府绩效审计。第一，对绩效审计监督的法律地位进一步增强，并对《审计法》及其相关条例进行不断的改善，并对绩效审计进行明确的分类，对绩效审计监督权的作用进行加强；第二，以《审计法》为出发点建立绩效审计的其他准则；第三，密切联系我国的经济发展状况和我国的国情，参考世界、亚洲、世界发达国家绩效审计组织的审计指南，尽早地拟定出符合我国经济发展现状的绩效审计指南。不断提高我国的经济发展，不断完善绩效审计法律法规，不断完善绩效审计准则和指南，不断完善绩效审计评价标准，不断完善绩效审计的内容规定。明确规范政府绩效审计的内容形式、组织行为等。不断提升我国审计工作，形成严格的绩效审计制度、明确的规范、透明的监督绩效审计法规工作环境。然而，建成一系列行之有效的绩效评判标准则是重点。审计评价标准是有效评价审计单位职责的履行情况的综合指南，绩效审计评级标准的合理性，对客观公正评价政府部门的工作效率、优劣、是非，从而避免审计风险有着重要的作用。评价指标主要是对经济和社会收益情况进行的评价。对于社会效益的评定不能用定量指标，也不能用定性指标，定性指标的公正性不够，所以，社会效益评定标准在制定的时候，适当增加一些原则性的指标。结合实践经验，对一些较易使公平公正受到危害的项目工程，可适当的补充一些规范。可以参考其他经济领域的经济效益的评定指标，并且借鉴国外做得好的绩效审计评定体制，综合我国政府部门以及其他的组织来拟定我国政府绩效审计评定标准体制。

    5）配备和培养绩效审计人才

    绩效审计活动以信息为主，其中心价值在于其专业性，也就是说绩效审计的专业价值具有举足轻重的作用。绩效审计工作对于人才的要求非常高，除了最基本的要求外还有其他特殊的要求，要从事绩效审计工作必须对绩效审计的方法以及技术有足够的了解；对政府组织、政府职能、政府项目有深入的了解；具有很强的口语交际能力；对于审计工作专门要求的一些技术要熟练掌握，要精通电脑、灵活运用统计学、熟练工程学等。我们不难发现，审计工作能够顺利地进行，多样化的审计人员必不可少，更重要的是审计机关必须有合格的审计工作人才。

    相对于多元化审计工作人员来说，我国目前审计工作者比较老化，且普遍存在知识结构单一的情况，合格的绩效审计人才非常少。审计队伍的规模也相对较小。我国目前对审计机关工作者的招募主要集中于公务员，就是通过公务员考试进行选拔，因为公务员考试侧重于书面的表达，分析和表达能力。因此通过公务员考试来选拔国家审计机关工作人员，因为这种途径能够培养并选拔出思维清晰、有较好的分析能力以及语言表达能力的审计工作人才，虽然这样公务员具备了很好的表达和分析能力，但是其相关的专业可能会存在不足。

    做到以下几点可以改善这种情况：第一，不断增加绩效审计人员的数目，虽然自我国实行绩效审计以来，审计人员的数目不断增加，但是审计人员的质量明显美中不足。第二，通过提高对审计人员招聘过程中的要求，来提高审计人员的素质。绩效审计不同于财务审计，合格的审计人员不仅要掌握法律、管理学、数学、经济学、人力资源，而且要通晓税收、会计、审计等法律知识。评价审计工作者的技能情况，取决于审计人员的素质以及对绩效审计体制的熟练和使用情况。所以，审计机关要想得到合格的绩效审计人员，就需要通过招募等方法广纳贤才，不断提高审计人员的数目和质量。除了进行招募审计者之外，还可以凭借其他可靠的资源来增加审计人员，进而提高审计人员的质量。只有这样才能培养和选拔出审计人才。

    4 总结

    政府绩效审计工作在我国只是刚刚起步，相比国际发达国家和审计工作做得好的国家，我国政府审计工作并不能一蹴而就，我国审计工作的发展还有很长的路要走，其中不仅要进一步健全外部因素，以国外的实践经验为参照物，而且要不断加强管理体制的革新，建成合理有效的财政预算管理体制，不断增加审计人员的数目，不断提升审计人员的素质，对绩效审计的方式方法和手段进行不断的改革和完善。

    参考文献：

    [1]郑力.世界各国政府审计[J].中国审计出版社.

    [2]邢俊芳，陈华，邹传华.最新国外效益审计（上、下卷）[J].中国时代经济出版社，2011.

    [3]李金华.审计理论研究[J].中国时代经济出版社，2013.