洛杉矶历经半个多世纪的治霾之战
每年的“两会”雾霾都是热门话题。在经济发展方式转型的2015年更是提上了前所未有的高度。面对这么旷日持久的雾霾，人类就没有办法了吗？他山之石，可以攻玉，美国洛杉矶长达半个多世纪的治霾经历及其成效，为我们提供了宝贵的借鉴。
“天使之城”遭受雾霾之害
洛杉矶位于美国加利福尼亚州西南部，面积1214.9Km2，都会区拥有人口1349万（2013年），大洛杉矶地区范围更大，包括5个县，人口大约1800万。
1.迅速崛起的洛杉矶
洛杉矶兴起于19世纪末。20世纪初随着交通的完善和石油的发现，它开始在南加利福尼亚崭露头角。到了20年代，电影业和航空工业都聚集于此，促进洛杉矶市的进一步发展，30年代成为地区性中心城市。“二战”及战后，美国联邦政府通过军事订货、设立军事设施和军事基地，洛杉矶的现代工业得以迅速崛起，使之发展成为美国西部的最大城市。
洛杉矶是美国石油化工、海洋、航天工业和电子业的最大集中地，汽车业也是洛杉矶的重要经济支柱，更是美国汽车潮流的发源地，使之成为继底特律之后美国的另一汽车之城。
洛杉矶又是全球文化、科技、国际贸易和高等教育中心之一，享有“科技之城”的称号。电影业更是洛杉矶闻名于世的另一个重要产业，好莱坞即是它享誉世界的名片。
如今，洛杉矶是仅次于纽约的美国第二大城市，同时，它又是美国西部的最大都会、美国最大的海港和美国的金融中心（仅次于纽约）。不仅如此，在美国之外，洛杉矶已经成为GDP仅次于纽约和东京的排名世界第三的大都市，是全球经济与城市体系中一颗耀眼的明星，被称为“天使之城”。
2.洛杉矶的雾霾恶梦
谁能想到，洛杉矶这座“天使之城”曾经遭受过长达几十年的严重雾霾。
在72年前的1943年7月26日清晨，洛杉矶的居民从睡梦中醒来，发现空气中弥漫着浅蓝色的浓雾和飘荡着刺鼻的气味。很多人把汽车停在路旁，以便擦拭不断流泪的眼睛。人们还以为是遭受到了日本人化学武器的攻击。
这是洛杉矶有史以来第一次遭受到如此严重的雾霾攻击。其实早在“二战”前，洛杉矶就已经开始遭受雾霾，工业废气遮天蔽日，当地居民曾误认为发生了日食天象。“二战”期间，洛杉矶成为美国工业基地，空气质量大幅下降。
开始对“7·26”事件，洛杉矶的居民以为这只是偶然的天气现象。可他们不知道，他们面对的将是一场长达半个多世纪的雾霾战争。
1955年9月，洛杉矶发生最为严重的光化学烟雾污染事件，2天内因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上的老人达400多人。
1958年，洛杉矶又连续3天遭受雾霾。为应付空气污染，许多居民甚至跑到城外去采集新鲜空气。
艰难的治霾之路
“7·26”事件之后，出现雾霾的天数越来越频繁，人们开始希望找到雾霾的源头，以便研究和加以整理。
1.寻找雾霾元凶
面对巨大压力，洛杉矶市长弗彻·布朗信誓旦旦地宣称4个月内一定永久消除雾霾。政府认定化工厂排出的丁二烯是污染源，并很快关闭了市内的一家化工厂。但是，化工厂关了，雾霾却没有减轻。
随后，政府又宣布全市30万焚烧炉是罪魁祸首，居民们被禁止在后院使用焚烧炉焚烧垃圾。可是这些措施出台后雾霾也没有减少，反而越来越频繁了。在雾霾严重的日子里，学校停课，工厂停工，人们纷纷涌向医院。
此时，媒体最先站了出来。《洛杉矶时报》雇用了一位空气污染专家就雾霾展开调查，得出的结论是空气中的大部分污染物来自汽车尾气中没有燃烧完全的汽油，只有一小部分来自工厂的废气以及焚烧炉。
1949年，加州理工学院的斯米特教授通过实验研究，第一次探明烟雾的本质。斯米特教授和他的学生利用废弃树脂玻璃和温室框架，搭建了一个电话亭大小的“烟雾箱”，然后将枝繁叶茂的绿色植物放在里面。几天之后，测试组的绿色植物枯萎，只剩下死气沉沉的茎秆。斯米特教授通过分析空气中的成分发现，雾霾的罪魁祸首实际上是汽车尾气。汽车尾气中的碳氢化合物和二氧化氮被排放到大气中后，在阳光紫外线照射下，发生光化学反应，产生含剧毒的光化学烟雾——这个突破性发现直到今天都还是美国甚至全世界制定空气污染标准的科研基础之一。
原来，当时正是太平洋战争爆发之后，太平洋战争的爆发让洛杉矶及其周边变得空前繁荣，大量工厂和人口的涌入使之成为全美汽车数量最多的地区，40年代就拥有250万辆汽车，每天大约消耗1100吨汽油。洛杉矶人第一次意识到，原来给他们带来威胁的雾霾就出自自己心爱的汽车，他们每个人自己就是污染源。
2.政府开始采取措施
为了让更多的辖属市积极治理空气污染，洛杉矶郡发起大规模的舆论宣传，让公众了解治理空气污染的紧迫性和重要性。1945年8月，郡卫生局官员施瓦陶特在当地报纸撰写系列文章，分析当地雾霾的起因。1946年底，《洛杉矶时报》邀请空气污染治理专家雷蒙·塔克撰写专栏文章，分析洛杉矶雾霾问题以及应对方案。塔克反复强调说，烟囱不是造成雾霾的唯一源头，罪魁祸首是私人焚烧垃圾、大卡车尾气等。他还指出，郡属大气污染治理办公室缺乏有效治污的影响力与立法权，而郡辖属各市又不能同心协力共同治理地区污染。因此，他倡议建立一个强有力的、统辖全郡治污的大气污染治理机构。
其实，在斯米特教授关注雾霾成因之前，洛杉矶市政府就已经开始行动了。洛杉矶监管委员会任命了一个“烟雾与废气”委员会，该委员会公布了一系列规定，以控制包括后院垃圾燃烧、垃圾回收和柴油卡车尾气排放。市政厅专门成立一个新的部门——空气污染控制局（APCD）。APCD督促成立了一个专门负责监管小型烟雾危害的法庭，于1955年2月开始举行听证会，对违规排放过量尾气的汽车车主处以最低50美元罚金和（或）5天监禁处罚。
经过探索，APCD建立了一个烟雾预警的三级系统。第一级预警：当有毒气体累积到不得不采取预防措施的程度时，将会禁止焚烧垃圾、司机必须停止开车和准备停止商业运营。第二级预警：无线广播和电视会向公众发出公告，鼓励炼油厂以及其他重工业的工人结伴回家。第三级警报：高官们将召开特别会议，决定是否请求州政府宣布全州进入紧急状态，包括采取全面的警察行动（这样做可能使该区域除了医院和发电厂外都处于瘫痪状态）。要知道，在只能依靠拨号电话和电报机实现有线和无线通信的半个多世纪之前，要在短时间里把雾霾灾情通知到数百万居民，这是一件多么困难的事情啊。但是，APCD硬是做到了。
1955年9月的烟雾严重污染事件后，加州州长奈特指派一名专家巴克曼成立一个委员会负责空气治理。巴克曼委员会提出六条建议，其中包括放缓重污染行业的增长，建立高效公交系统，逐步淘汰使用柴油车等。
在洛杉矶烟雾治理中，杰瑞·布朗（小布朗）州长功不可没。小布朗和当时的加州空气资源局主席奎因要求汽车制造商在1975年安装催化转化器并重新设计汽车引擎，从源头降低污染物的排放。这导致一些创新的出现，比如“清洁燃烧汽化器”。小布朗和奎因还积极寻求新的能源技术以解决20世纪70年代的石油危机，如太阳能。此外，小布朗还要求加州居民尽量拼车或者乘坐公共汽车上班，为此他在拥堵不堪的圣莫妮卡高速公路上开放了洛杉矶第一条“拼车专道”。该车道允许拼车和公共汽车可以比私家车以更快的速度行驶，这种做法在美国开创了先河。
3.治霾走向立法
在此后的几年，洛杉矶政府开始着手解决污染问题，虽然取得了一些进展但成果有限，这一情况直到1970年《清洁空气法案》的出台才得以改变。《清洁空气法》的出台标志着全国范围内污染标准的制定成为可能。
实际上《清洁空气法案》的出台并非一帆风顺。美国国会最早在1967就通过了最早的《清洁空气法案》。这部法案的主要内容是扩展了联邦政府在环保方面的职能，但没有制定检测标准和强制措施，最终被证明是一部失败的法案。
到了1960年代末，随着美国民权和反战运动的高涨，越来越多的普通人也开始关注环境问题。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终直达国会山，立法机构开始意识到环境保护的迫切性。后来这一天被美国政府定为“地球日”。
民众的努力促成了1970年《清洁空气法》修正案。这部新的法律在此后的环境保护中发挥了关键作用。新《清洁空气法》将大气污染物分为基准空气污染物和有害空气污染物两类，并第一次界定了空气污染物的组成。在法律草拟过程中，洛杉矶在整治环境污染方面的众多经验被用来参考。
4.新技术起了关键作用
高度重视科学研究，是洛杉矶能够成功治理雾霾的关键所在。在洛杉矶发生光化学烟雾污染时，各界人士都茫然不知所措。经过10年的摸索，斯米特教授才率先发现机动车与工业尾气的光化学反应产物是污染的肇因，之后的控制都是围绕这个科学结论展开。
上世纪60年代末，洛杉矶发明催化式排气净化器，从技术上解决了汽油燃烧不完全的问题。于是监管部门依照新的法律，规定所有汽车必须装上这种净化器。尽管这个法令由于汽车制造商的激烈抗议而一度中止，但在1975年终于做到所有汽车全部安装了净化器。此举被认为是治理洛杉矶雾霾的关键。
与此同时，政府敦促石油公司必须在成品油中减少烯烃的含量。加州的环保机构还提倡和开发了用甲醇和天然气代替汽油的新技术，并且促使石油公司努力开发更加清洁的汽油。
要求汽车制造商在1975年安装催化转化器并重新设计汽车引擎，以在源头降低污染物的排放，这导致“清洁燃烧汽化器”的出现。政府还积极寻求新的能源技术以解决20世纪70年代的石油危机，如太阳能，风能。
一场从上至下的角力
洛杉矶治理雾霾的过程，实际上是一场从上至下的角力。
1.来自方方面面的阻力
首先，对雾霾危害的严重性，就有一个逐步认识的过程。比如开初，洛杉矶政府除了唱高调、开空头支票以外，并没有、也不可能采取任何有效措施。斯米特研究结果公布后，政府并没有采取行动，只是建议居民尽可能地少用汽车出行来减少尾气排放。之所以如此，主要在于对雾霾危害的严重性认识不足。
其次，加州各市和政府各部门不能有效地协同作战。1945年2月，洛杉矶郡议会颁布禁止大量排放废气法案。然而，该郡只有洛杉矶市同年采取了相同的废气限排法案，其他45个市却无动于衷。
再次，治理雾霾受得了相关企业的抵制和反抗。当《洛杉矶时报》就雾霾展开调查得出“空气中的大部分污染物来自汽车尾气中没有燃烧完全的汽油”的结论后，立即受到美国最大的汽车制造商福特公司的反驳。该公司的工程师诡称，汽车尾气会立刻消散在大气中而不可能制造雾霾。
上世纪60年代末催化式排气净化器发明以后，监管部门依照新的法律，规定所有汽车上必须装上这种净化器。可政府的新规马上遭到汽车制造商的激烈抗议，他们一开始抨击这种装置在技术上不可能实现，而后又抱怨成本太高。他们的抗议导致这个法令一度中止，一直到1975年所有的汽车才实现全部安装净化器。
此外，政府的一些治霾法令和措施也因为居民的不理解而遭到抵制。比如禁止个人在后院焚烧垃圾法案就遭到居民的抵制。洛杉矶30万户家庭的垃圾焚烧炉所冒出的浓烟和飞絮，其危害不可谓不轻，虽然家庭主妇们也抱怨空气中的悬浮物污染了晾晒的衣物，但居民仍强烈反对政府出台的禁止个人焚烧垃圾的条例。直到1958年，垃圾收集方案才正式得以实施，个人焚烧垃圾的行为最终被规避。
2.政府在这场角力中越战越勇
尽管洛杉矶的治霾阻力重重，困难很大，但战胜雾霾仍是社会各界的最强意愿，代表着全体公民的利益。
1947年，洛杉矶郡政府不顾石油公司和当地商会的强烈反对，毅然采纳了塔克的建议，通过立法建立了美国第一个联合大气污染治理机构——洛杉矶郡大气污染控制区。该机构实施的第一项措施是创立地区废气排放许可制，要求工业企业必须申请获得废气排放许可证。20年后，控制大气污染理念发展为空气质量管理，“南海岸空气质量管理区”应运而生。
从20世纪40年代末至50年代初，洛杉矶政府大刀阔斧地出台系列禁令，如工厂减排、严禁垃圾场露天焚烧垃圾、控制炼油厂废气处理等，使空气中悬浮物减少了2/3。
治理雾霾是一个长期的过程，洛杉矶从1943年第一次雾霾的出现到1970年《清洁空气法案》的出台历经了整整27年。在这过程中遇到各种各样的阻力，来自汽车公司，来自石油公司，以及政府和立法者的不作为。然而，经过政府重视，民众参与，研发机构、环保社团、产业部门等全社会的共同投入，洛杉矶的雾霾渐渐消散了。
3.蓝天白云重新出现在洛杉矶上空
通过长达数十年的努力，洛杉矶的空气开始慢慢转好。根据统计，洛杉矶一级污染警报（非常不健康）的天数从1977年的121天下降到1989的54天，1999年这个数字则降为0，蓝天白云重新出现在洛杉矶的上空。由此，洛杉矶被世界很多国家和地区视为治理雾霾的榜样。
洛杉矶在治霾污方面尽管取得了很大成绩，但仍遗留许多不足与遗憾。虽然洛杉矶标榜自己是美国气候条件最好的城市之一，也是空气质量最好的城市之一，但是，在美国人心中，它仍然没有摆脱“雾霾第一”和“交通拥堵第一”的“名声”。洛杉矶的污染仍高居美国各大城市之首，可见环境污染一旦形成，治理的长期性和艰巨性真是超乎想象。
[作者简介]
程宇航，江西省社科院研究员。
■责任编辑：李佳佳
