基于国际投资新规则的中俄蒙经济走廊投资规则建设思考

    摘 要：当前全球投资格局发生巨大改变，对现行国际投资规则产生颠覆性影响。高标准投资规则成为新投资协定发展的重要特色，新工业政策主导投资规则的走向，投资准入和限制规则大幅增加。中俄蒙经济走廊是“一带一路”的重要支点。中国作为重构全球新规则的主要动力，应当利用好全球投资新规则重塑的机遇，推动中俄蒙国际投资规则制定与新《外商投资法》的积极互动，完善投资协定中投资者权益保护条款。

    关键词：国际投资新规则;中俄蒙经济走廊;外商投资法

    中图分类号：F125 ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）32-0008-02

    在中俄蒙经济走廊规划落实后，三个国家的外交及经贸获得了很大发展，中俄蒙经济走廊的成就和未来与国际经贸结构改变息息相关。当前，国际经贸格局正在发生翻天覆地的变化。国际投资新规则的兴起和中国新的《外商投资法》即将实施，有利于中俄蒙经济走廊投资规则的建设。中俄蒙经济走廊的建设需要掌握国际投资规则的最新发展趋势，针对中俄蒙经济走廊提出适合的投资规则。

    一、国际投资规则的最新发展趋势

    （一）高标准投资规则成为新式投资协定发展的重要特色

    新式投资协定重视公平贸易、更高的社会和环境标准、尊重劳工标准、保护自然资源，这些都能够在《区域全面经济伙伴关系协定》中看到。另外，2018年的《日欧自贸协定》开始纳入环境标准、社会责任条款，欧盟因基本权利争议而中止与泰国自贸谈判，与智利的谈判也纳入性别平等条款。在环境标准方面，许多环保规则融入新式国际投资协定中。例如，欧盟将碳排放作为投资和交易对象，赋予二氧化碳交易价格，利用投资条款削减碳排放。在原产地规则方面，在《新北美自由贸易协定》中强化了汽车原产地规则，要求汽车零件生产的自制率由原本的62.5%上升为75%。在劳工标准方面，巨型自由贸易协定明确规定外籍劳工与本国劳工享有平等待遇，扩大劳工权利范围，强化磋商机制。显然，高标准投资规则成为新式投資协定发展的主流。

    （二）新工业政策主导投资规则的走向

    目前，全球主要国家和地区已经发布了国家层级的工业发展政策，聚焦于关键技术的研发与产业应用，只是各国对于科技发展有着不同的需求和考虑。新工业发展政策需要通过投资规则促进工业活动，而且这些投资措施明显是为一项工业政策目标服务的，主要包括税收优惠、简化新兴产业准入手续、奖励措施和业绩要求、经济特区、投资促进和便利等，以及越来越多的投资筛选机制。新投资规则需要按照新的工业发展策略实现现代化，支持云计算、电子商务、机器人等新兴产业发展的投资条款大量涌现，包括对新兴产业准入的手续简化，允许电子数据跨境传输，强化当事人的更正权、拒绝权、被遗忘权。因此，现代工业政策可以说是投资政策实践的关键驱动因素。

    （三）投资准入和限制规则大幅增加

    2018年以来，全球各国新的国家投资政策措施持续以投资自由化和便利投资为导向，但一些国家开始加大对投资准入和投资运管的审查力度，已经立法限制外国直接投资，包括并购、合资、技术授权、合作协定等。联合国《2019年世界投资报告》显示，2018年全球55个国家和经济体至少通过了112项影响外国投资的政策措施。在这些投资措施中，有74项涉及投资自由化和促进投资，38项引入了对外国直接投资的限制或监管措施[1]。这意味着，属于促进投资自由化的措施仅占全部投资政策的66.6%，远远低于1990年的94%;许多国家取消了行政审批要求，开设在线申请，设立新的经济特区，提供激励措施和国有公司私有化。新的投资准入和限制措施达到34%，是自2003年以来的最高比例。投资限制和监管规则主要是对国家安全、新的外资拥有本国土地和住宅的上限、新的当地含量要求，以及雇佣当地工人的要求，显然全球各国限制或监管性投资政策措施所占比例大幅增加。

    由上可知，新自由贸易协定纷纷提出和构建各自认可的国际投资新规则，与中国“一带一路”倡议的国际经济新秩序，共同构成了当前全球投资新规则的框架体系[2]。中俄蒙经济走廊建设需要兼具灵活性、包容性和开放性的国际投资新规则。

    二、中俄蒙经济走廊国际投资政策的现状及问题

    中俄蒙三国地域相连，边境之间的经济走廊会全面深化和拓展三国在贸易、投资、金融和能源矿产资源等领域的互利合作。2014年9月，中俄蒙三国领导人在杜尚别会晤中同意将“丝绸之路经济带”、“跨欧亚大铁路”与“草原之路”进行对接，建设中俄蒙经济走廊。2015年7月，三国领导人在罗斯乌法批准了《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》。2016年6月23日，中国、俄罗斯、蒙古三国签署《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》。在中俄蒙经济走廊的发展背景下，中国、俄罗斯、蒙古贸易和投资合作关系发展迅速，截至2017年底，中国对俄罗斯和蒙古国直接投资存量174.95亿美元。三方一直重视签署双边投资保护协定和避免双重征税协定。2014年，中蒙签署了《中华人民共和国与蒙古国政府政府经贸合作中期发展纲要》和《中华人民共和国与蒙古国政府经济技术合作协定》等。2017年，中蒙签署《关于启动中国-蒙古国自由贸易协定联合可行性研究的谅解备忘录》，2015年3月，俄罗斯政府批准了《中俄政府间关于对所得税避免双重征税和偷漏税的协定》修正案，免征中方贷款在俄产生的利息收入。2019年6月，蒙古国提议与欧亚经济联盟签署自贸协定。显然，建立双边或三边自由贸易协定对中俄蒙经济走廊的重要性日益增强，三方有意愿共同推动建设新式投资规则来实现经济的更快发展。

    目前，中俄蒙经济走廊国际投资政策主要面临以下困难和问题。

    （一）俄蒙国际投资法制尚不健全

    在国际投资政策中法律稳定性风险、法律清晰度比優惠政策更加重要。俄、蒙的法规缺乏连续性，政策变更频繁，优惠政策也不够明确。诚然，俄、蒙的法律制度体系已经符合世界贸易组织规则，但从目前两国的经贸结构来看，经济全球化也使其处于引入国际投资规则与改善人民生活福利的两难境地，这是因为要求开放的外商投资领域在东道国是不具有竞争力的产业，对所签署投资协定的履行缺乏积极性。

    （二）利用国家安全审查对国际投资进行限制

    近年来，俄国内投资法特别加强了对外商投资进行国家安全审查。俄国家安全审查制度是在俄外商投资的主要阻力，也是对外资并购影响最大的贸易保护措施[3]。近年来，俄政府六次修改《外国投资国家安全审查法》，对国家安全的界定比较宽泛，部分保护对象的认定标准是模糊的，甚至是秘密的，根据国家利益最大化原则保留审查裁量的弹性，因此也提高了外商投资的法律风险。

    （三）国际投资的最大阻碍是技术标准壁垒

    中俄蒙经济走廊国际投资的最大阻碍是技术标准壁垒。以俄为例，外国投资者在技术标准上需要同时使用国际通用的和俄罗斯的两种标准，而俄标准体系大量沿用苏联标准，其中许多标准是国际通用标准中所没有的，外国投资者对这些标准不了解，从而造成申请许可证困难重重，在证券市场融资和向银行贷款受阻，出现纠纷时外国投资者会输掉官司。

    三、中俄蒙经济走廊国际投资新规则建设

    （一）推动中俄蒙国际投资规则制定与新《外商投资法》的积极互动

    2020年1月1日即将实施的新《外商投资法》明确提出，排除投资障碍，实施“准入前国民待遇+负面清单”，提供奖励措施和设立新的自由贸易区来鼓励投资。新《外商投资法》不仅更加强调保护投资者利益和投资自由化，更加主动应对当前国际经贸规则变化和国际投资新规则，也能够推动中俄蒙国际投资规则的建设。在中俄蒙经济走廊国际投资规则中，应当包含准入前国民待遇加负面清单、公平公正待遇条款、优惠待遇条款、标准一致性条款[4]、投资便利化条款，劳工、环保、国企、国家安全、争端解决机制等条款。

    （二）建立规范国家安全审查条款

    规范国家安全审查的关键是将政治因素转换为法律规则，制定规范国家安全审查的具体对策。一是中俄双边投资协定应当详细界定国家安全，确认国家安全审查的范围及认定的标准。二是设立国家安全审查的救济措施。外国投资者在地主国投资矿产开发时，由于未能通过国家安全审查而被限制或被禁止进入矿业市场，该外国投资者可以提起司法诉讼来获得救济。俄罗斯政府规定了国家安全审查的司法救济条款，但这些司法救济条款大多属于原则性规范，可操作性不强。因此，在双边或多边投资协定中应当设立国家安全审查的救济条款，增加其透明度。

    （三）完善投资协定中投资者权益保护条款

    目前，俄罗斯联邦和蒙古国正在有条件地向国外投资者开放能源矿产资源市场和国有公司，这为中俄蒙经济走廊的合作开发带来了新的发展机遇。有效保障中俄蒙经济走廊的投资者权益，需要在双边或多边投资协定中减少东道国的不公平或歧视性待遇，要从三个方面加强保护：协定内容可行性、权利义务对等性、条款语言严谨性。这些条款涉及协定方权益分配、关税、环保制度、直接外销和重新谈判等，引入投资担保条款，在协定中增加投资信用担保方，可以减少投资和贸易的风险。

    综上，国际经济新秩序导致国际投资规则重修、全球供应链重组、新贸易集团出现，我国应主动提出一套多层次、立体化、相互配合、良性互动的中俄蒙国际投资新规则，寻求与俄蒙两国的最大共识和交集。

    参考文献：

    [1] ?UNCTAD.World Investment Report[J].United Nation，2018：15.

    [2] ?李连祺.中美贸易谈判的权力结构与中国的策略选择[J].东北亚论坛，2018，（5）：105-106.

    [3] ?Ламерт Дмитрий Андреевич，Особенности процедуры предоставления права пользования земельным участком над недрами с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых，Интерэкспо Гео-Сибирь，2015，（5）：89-122.

    [4] ?KP卡文.俄罗斯和中国实行新的储量与资源分类国际标准过程中所面临的困难[G]//中俄矿产资源战略与规划研讨会论文集，2010：38-39.