基于长三角地区多机场系统的

    季喆

    摘要：文章以长三角多机场系统为研究对象，首先介绍了长三角地区各机场的管理模式和投融资模式，发掘长三角机场现阶段发展存在的问题，并对长三角多机场系统的管理模式、投融资模式的改革提出建议。协调各个机场的资源配置，从而解决长三角机场因资源分布不均匀导致的运营效率低下问题。

    关键词：长三角：多机场系统；管理模式：投融资

    一、引言

    在2015年4月15目的华东通用航空协调发展研讨会上，提出把部分航空业务转移到除了上海、南京、杭州四个机场之外的其他几个机场。此举表明长三角各机场合作共赢的理念已经被给予关注。但是各机场的分散管理模式使得机场间的竞争难以避免，对应的单一投融资模式效率相对低下。在关于如何有效整合区域资源、以干线带支线，从而缩小区域内各机场发展的差距方面仍不够成熟。因此，本文以长三角为例，对多机场系统的管理模式和投融资模式提出改革建议。

    二、长三角地区多机场系统概况

    （一）长三角

    长三角，全称长江三角洲地区，2010年国务院颁布的《长三角地区区域规划》一文中指出，长三角地区规划的范围包括两省一市的部分城市，两省指江苏省和浙江省，一市指上海市。覆盖的城市有江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，以及浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、合州，区域总面积21.07万平方公里。

    （二）多机场系统

    国内有很多关于多机场系统不同角度的定义，屈云茜首次提出了完整的多机场系统概念，她认为为了实现资源的有效分配以及更好地满足航空运输需求，区域内两个或两个以上地理位置相邻的不同规模、不同等级的民用机场（包括军民合用机场）以一个或多个机场为核心，通过相互作用关系形成聚集，这样的机场集合就是多机场系统。

    （三）长三角多机场系统管理模式

    2005年上海市政府将空港办撤除，由上海机场（集团）有限公司负责机场的建设、安全和运营。南京禄口机场归江苏省国资委主管：苏南硕放、扬州泰州、南通兴东机场属于市属机场公司模式：常州奔牛机场由深圳航空直接管理。《浙江省民用机场管理办法》指出，“民用机场所在地城市、县人民政府确定的部门依照本级人民政府规定的职责负责本地区民用机场管理工作”“民用机场的运营管理由依法组建或者受委托的具有法人资格的机构（以下统称民用机场管理机构）负责”。

    （四）长三角多机场系统投融资模式

    大规模机场往往对应着大量资金需求的建设项目，机场通过借助多元的融资渠道来筹集资金。比如，上海浦东机场和上海虹桥机场下属于上海国际机场股份有限公司，可以通过资本市场进行融资：杭州萧山国际机场和南京禄口国际机场由于归省国资委主管，可以受到省政府强有力的资金和政策支持；2007年杭州萧山国际机场引入香港机场管理局作为战略投资者，实现股权多元化。

    三、长三角多机场系统下管理模式的改革建议

    （一）建立统一的跨区域协调机构

    根据长三角各地政府间行政壁垒对长三角多机场系统发展的影响，江浙沪三地政府应建立一个类似于纽约新泽西港务局和英国机场集团BAA的统一跨区域机场管理机构，负责长三角多机场系统的运营管理。该机场管理机构的运营范围只限于机场，不涉及码头、地铁、隧道等公共基础设施。江浙沪三地政府赋予该管理机构足够的权利，使管理机构能用一双有形的手跨区域对各机场间的运量分布进行调控。

    （二）先委托后私有

    美国模式和英国模式的一点不同之处在于，纽约港务局未发生产权关系转让，而BAA则以产权关系为纽带。由于我国机场的私有化模式尚未发展起来，未见成效，缺乏经验。所以长三角多机场系统的这个机场管理机构和BAA不同，在成立之后的前期归属于江浙沪三地政府，待长三角多机场系统进入互助协调发展的良性循环之后的成熟发展期时，再酌情考虑将机场管理机构一步步地私有化。但尽管在私有化时期，机场的核心运营管理必须在政府的监督下进行。

    （三）市场细分，错位发展

    机场管理机构首先分离低成本、货运、包机、商务及私人飞行等业务，在长三角多机场系统下为各项业务物色适合的运营机场。然后由机场管理机构在各个机场间分配各项业务，将各个机场的业务范围的重合度降到最小。这就意味着上海、杭州、南京的四个机场必须放弃部分业务来实现业务的专业化运营和深度挖掘，从而提高机场资源和空域资源的利用率。

    四、长三角多机场系统下投融资模式的改革建议

    继续保留长三角机场原有的融资方式外，需要强调的是政府资金在整个系统中的安排，以及进一步扩展多元化融资渠道。以下建议以保留长三角机场原有的融资方式为前提。

    （一）财政资金的分配

    假设江浙沪三地政府通过财政拨款为机场管理机构注入相等的资金，交给机场管理机构统一分配。但是长三角多机场系统内各机场的经营与发展始终是参差不齐的，因而财政拨款与盈利水平并不成正比的现象会给三地政府带来强烈的不公平感。

    因此，在长三角多机场系统处在政府委托管理模式时，即在进入成熟发展期前，机场管理机构在分配江浙沪三地政府注入的财政资金时应明确分配对象和分配量，各地机场使用当地政府投入的财政资金。比如，江苏省政府为机场管理机构注入的资金在使用时仅限于南京禄口、苏南硕放、常州奔牛、扬州泰州和南通兴东机场，5个机场间的资金分配由机场管理集团决定，上海和浙江部分的6个机场不能使用江苏省的财政资金。

    （二）融资的分级理念

    由于长三角地区各个机场发展目前水平参差不齐，不能采用单一的投融资模式。可以借鉴日本机场管理模式中的分级理念，将长三角的机场分成几个不同的等级，进行投融资操作。该等级仅在投融资操作时使用，管理模式中不体现分级理念。

    根据业务量的大小对长三角机场进行分类，由机场管理集团负责额外的融资活动，将同一类别下的机场进行捆绑融资。每一个等级的融资活动中也应该寻找更加多元化的融资渠道，比如PPP模式的外包、特许经营和私有化方式。多元融资有助于扩大融资规模，均衡各融资方式的利弊，降低财务风险。

    五、总结

    为解决长三角多机场系统运营效率不佳的问题，长三角地区所属的三地政府必须建立起统一的跨区域机场管理机构，并构建完善的地面交通网络。机场管理机构应根据各机场的特点对长三角机场业务进行划分，根据细分后的市场在机场间调配运量。每一个机场有各自的业务范围，且不能涉足其他机场的业务。相应地，在保留原投融资方式的基础上，以集体的名义拓宽机场的投融资渠道。财政资金的分配遵循政府定向给付的原则，机场管理机构只能将某政府的财政资金用于该地机场的建设投资。总之，长三角多机场系统的改革道阻且长，树立协同合作的意识、建立完善的法规制度、完善配套设施是改革的重中之重。