江西省重点生态功能区生态扶贫政策效果评价研究

    张玉 程文燕 孙美伦 杨雷

    

    

    摘 要：国家重点生态功能区是推进生态文明制度建设的重要抓手。生态扶贫是将生态文明建设与扶贫攻坚结合起来的重大举措。基于“三生共赢”的理念并结合生态功能区定位，构建了重点生态功能区生态扶贫政策评价指标体系，以江西省国家重点生态功能区贫困县为例，采用AHP方法对生态扶贫效果做了定量评价。研究表明，生态扶贫政策效果由强到弱依次为生态移民搬迁、生态项目建设、生态补偿支付和林果产业扶持。最后基于评价结果提出了相关的政策建议。

    关键词：江西省;生态功能区;生态扶贫;政策效果

    中图分类号：F203 ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）32-0096-03

    在精准扶贫中牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，就是要坚持扶贫开发与生态保护并重，使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。江西省在山、水、林、田、湖、草等方面具有很强的生态比较优势，而如何利用这些优势推进生态扶贫是一个重要的现实问题。保护优先、绿色发展是重点生态功能区内生态扶贫的基础。江西省在生态扶贫方面陆续出台了生态保护补偿一系列相关政策，经过近年来的实践，亟须对所实施的政策效果作出科学的评价。为了改善南丰县、宜黄县、资溪县等重点生态功能区内贫困人口的生活状况，促进贫困地区经济和社会事业的发展，各级政府制定并实施了具有针对性的对策措施。政策主要涉及了生态移民搬迁、生态补偿金转移支付、林果生态产业扶持、生态工程项目建设。但是，这些政策在改善人口的生活状况、促进贫困地区经济和社会发展等方面效果究竟有多大，在理论和实务界都没有形成共识。

    在研究对象和评价指标体系方面，曹玲玲（2019）以宿迁三个“连片特困地区”为研究对象，从政策扶持力度、基础设施的完善程度、农村生态宜居环境、农业现代化水平、财政和金融的供给效用、社会保障能力、精准扶贫模式开发能力以及精准扶贫的可持续性等八个维度构建了扶贫绩效评价指标体系。张亚南等（2019）从社会效益、经济效益、利益分配、环境破坏和文化破坏五个方面评价了崇礼和张北县居民对旅游扶贫的满意度。李辉（2018）从投入-产出的角度评价了云南农村生态扶贫项目的绩效。邹龙（2018）从扶持政策、生活质量、居住环境和社会环境四个方面评价了扶贫生态移民安置满意度。王仟滢（2019）从精神文明、生态环境、社会服务、经济发展和旅游资源五个方面评价了安徽省歙县旅游扶贫绩效。张家其（2019）构建了生产、生活、生态指数及扶贫综合成效指数，评价了湘西重点生态功能区贫困县扶贫绩效。在研究方法方面，主要用到的方法有因子分析、DEA模型、模糊综合评价和层次分析法。资料检索表明，目前学术界尚没有对重点生态功能区生态扶贫政策效果评价形成系统判断。本文拟结合重点生态功能区江西省贫困县的区域特点和“三生共赢”理念，用生产发展、生活改善和生态保护三个目标来衡量生态扶贫的政策效果，并通过构建相关指标体系评价江西省重点生态功能区生态扶贫政策。

    一、区位介绍

    南岭指中国湖南省、江西省、广东省、广西壮族自治区4省（区）相连的群山区域，总面积约6.68万平方公里，总人口约1 234万。南岭山地森林及生物多样性生态功能区包括江西省9个县市、广东省11个县市、湖南省10个县和广西自治区4个县。其中，江西省9个县市中上犹、安远和寻乌在2019年之前被列为国家级贫困县。

    表1报告了江西省重点生态功能区内3个贫困县在2016年的基本宏观指标。尽管在2019年4月以上贫困县已经摘帽，但仍属于发展落后地区，返贫压力较大，评价以上地区开展的生态扶贫政策效果并提出改进建议仍具有重要的实践意义。

    二、模型构建

    层次分析法简称AHP，由美国运筹学家托马斯·塞蒂在20世纪70年代中期正式提出。它是一种定性和定量相结合的、系统化、层次化的分析方法。AHP将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标的若干层次，通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序（权数）和总排序。具体步骤如下：第一步建立层次结构模型。第二步构造判断（成对比较）矩阵。第三步通过计算判断矩阵的特征向量确定各指标权重。第四步层次总排序及其一致性检验。

    根据目前江西省在南岭山地森林及生物多样性生态功能区实施的生态扶贫政策构建如图1所示的层次结构模型。通过邀请相关职能部门政策制定者、高校学者和重点生态功能区利益相关者分别为各层指标做了比较打分。表2报告了第三层指标得分的平均值。

    调查访谈了3位职能部门政策制定者、3位高校学者和4位重点生态功能区利益相关者。每位受访者都根据图1的层次分析指标体系打分。表2报告了最终10位受访者对第二层指标打分的均值。准则层判断矩阵记作A=[1，0.33，0.20;3，1，0.5;5，2，1]。

    三、結果分析

    准则层判断矩阵近似特征向量值W=[0.109;0.321;0.570]，最大的特征值为3.010，一致性指标CI等于0.005，对应的一致性比率CR等于0.009，说明A通过一致性检验。这表明准则层判断矩阵是合理的。方案层B1的近似特征向量值W1=[0.148;0.055;0.309;0.488]，最大特征值为4.112，对应的一致性比率CR等于0.041，表明B1通过一致性检验。方案层B2的近似特征向量值W2=[0.087;0.278;0.471;0.164]，最大特征值为4.018，对应的一致性比率CR等于0.007，表明B2通过一致性检验。方案层B3的近似特征向量值W3=[0.536;0.124;0.062;0.279]，最大特征值为4.073，对应的一致性比率CR等于0.027，表明B3通过一致性检验。

    表3报告了南岭山地森林及生物多样性生态功能区4种生态扶贫政策效果的评价结果。从促进生产发展来看，生态项目建设的效果最明显，其次是林果产业扶持，生态补偿支付效果最差。从改善当地居民生活来看，林果产业扶持效果最明显，而生态移民搬迁效果最差。从生态保护来看，生态移民搬迁效果最明显，其次是生态项目建设，而林果产业扶持效果最差。结合江西省重点生态功能区内上犹、安远和寻乌的区域特点，“三生”的重要性依次是生态保护、生活改善和生产发展。三个县在2016年的贫困农村人口为52 640人。根据研究结果，应优先对居住地距离赣江、东江等河流发源地50公里直径范围内的贫困人口进行生态移民搬迁，对远离河流发源地的山地贫困人口给予生态项目建设或林果产业扶持。生态补偿支付应作为辅助政策与其他3种政策配合使用。

    四、政策建议

    针对4种政策在南岭山地森林及生物多样性生态功能区的重要性及政策实施以来出现的问题，提出如下的政策建议：

    第一，应着重解决生态移民再生性贫困问题。再生性贫困主要是由于移民搬入地区基础设施投入不足、财政后续投入力度有限、移民生计来源和生计能力的缺失以及人口搬入导致资源紧张等原因所致。根据“谁受益，谁补偿”的市场原则，应由生态移民的受益方分期支付一定的资金作为生态移民搬迁的生态补偿资金，并将部分资金设置为生态移民基金，委托专门的金融机构来运营，逐年分期向移民发放。另外，还应加强对生态移民的思想培训、技术培训，实施对口帮扶政策，以使得生态移民尽快适应新的生活。

    第二，加大山地村落的生态项目建设。这些生态项目主要包括科学规划退耕还林项目、生态园林建设项目、生态示范工程项目和生态旅游项目等。在项目实施过程中要设立50公里红线，即水源地50公里直径范围内居住人口整体搬迁，并且不建设任何项目。项目建设应将保护生态放在第一位，推进脱贫攻堅与生态建设和环境保护有机结合。项目建设所需资金应主要依靠公共财政资金的转移支付解决，同时通过PPP等融资模式吸引社会资本的投入以解决项目建设资金不足的问题。在运营过程中，环保部门应建立相应激励和惩戒机制，加强对项目的抽查和监管工作。

    第三，扶持县域周边发展林果产业。上犹、安远和寻乌县域周边宜林地和果业资源丰富，同时赣南脐橙作为国家地理标识具有品牌效应。应提升“园林式”林果业基地建设，推动林果产业“品牌战略”;采取合作社带动、典型户示范、规模化经营等举措，做到基地、种子、人员、技术、资金、管理的六位一体;与电商企业建立深度合作关系，大力开展电商服务平台建设;同时，利用微博、微信、微视、客户端“三微一端”的宣传渠道及时推送林果产品信息，借助“互联网+”完善产销体系，拓展销路。

    参考文献：

    [1] ?张亚南，张琪，殷海萍，董劭璇，贾哲.基于模糊综合评价法的社区居民旅游扶贫满意度研究——以崇礼、张北县为例[J].遵义师范学院学报，2019，（4）：58-62.

    [2] ?曹玲玲.“连片特困地区”精准扶贫多维绩效模糊综合评价——基于宿迁的调查数据[J].内蒙古科技与经济，2019，（14）：6-8.

    [3] ?王仟滢，霍云惠.基于AHP-模糊综合评价的旅游扶贫绩效研究——以安徽省歙县为例[J].农家参谋，2019，（13）：177-179.

    [4] ?张家其，杨贺菲，朱烜伯，李强，何清华，杨静芝.湘西重点生态功能区贫困县扶贫绩效评价[J].水土保持通报，2019，（1）：197-202.

    [5] ?李辉，王倩.基于SBM-DEA模型的云南农村生态扶贫项目绩效评价研究[J].生态经济，2018，（8）：133-138.

    [6] ?邹龙.基于FAHP的扶贫生态移民安置满意度评价[J].现代经济信息，2018，（9）：64-65.