实现“制度+科技+文化”的有机结合

    庄俊辉

    摘要：所谓“苍蝇式”腐败，主要指乡镇街道、村委社区等基层干部中的腐败问题，“苍蝇式”腐败问题的行为主体大部分是农村基层干部，潜伏在基层的“苍蝇”虽小，由于面广量多，贴近群众，贻害颇大。与高级干部的腐败相比，“苍蝇式”腐败与群众切身利益息息相关，群众感觉最深，也最为深恶痛绝。惩治基层“苍蝇式”腐败既要靠体制、机制和法规，建立有形的制度防线、科技防线，又要依靠教育和文化，以“制度+科技+文化”建立起全方位的农村基层反腐防线，

    关键词：农村；苍蝇式腐败；治理

    所谓“苍蝇式”腐败，主要指乡镇街道、村委社区等基层干部中的腐败问题。党中央在惩治腐败问题中，将一些高级干部中的腐败分子比喻为“老虎”，他们大权在握，高高在上，唯我独尊，如百兽之王，为所欲为，祸国殃民：基层组织中的腐败分子比喻为“苍蝇”，权力不大但祸害不小，他们像苍蝇一样，无缝不钻，面目可憎。潜伏在基层的“苍蝇”虽小，由于面广量多，贴近群众，贻害颇大。

    一、当前基层“苍蝇式”腐败的特点

    1.具有广泛性，涉及领域宽。从近年来查办的农村基层案件来看，主要涉及群众利益的规划、林业、农业、环保、民政、征地拆迁等多个领域，集中在一些重要岗位和关键环节。其中涉及乡镇政府、公安、国土规划等领域所占较大比例，且人数较多。腐败问题主要围绕基层政府、执法执纪管理部门及其工作人员在执纪执法过程中处事不公、粗暴执法、违规审批行政项目以及充当黑恶势力保护伞等问题。

    2.具有直接性，损害群众利益。“苍蝇式”腐败问题的行为主体大部分是农村基层干部。与高级干部的腐败相比，“苍蝇式”腐败普遍发生在村民身边，与群众切身利益息息相关，群众感觉最深，也最为深恶痛绝。尤其是村级换届前夕，反映村级信访问题的数量也明显上升。群众主要反映一些村干部侵占农村集体利益，骗领、私分或者侵占、挪用征地补偿款，贪污、侵占村工程款，贪污、截留农户各种救济救灾款物、生态公益林款，一些村委换届选举不公正、有买官贿选现象等。村干部违法违纪问题往往涉及数百甚至数千村民利益，容易引起群体性事件，所以应引起重视。

    3.具有隐蔽性，易发多发。由于受传统积习的深远影响，人们对“苍蝇式”腐败往往习以为常，见惯不惯。“苍蝇式”腐败在各种工作需要，情有可原的借口和既得利益的笼罩下，具有较强的隐蔽性。从一些查处的“蚁贪”案件来看，作案手段多为吃拿卡要、虚报冒领和私扣截留。涉案人员凭借“蚂蚁搬家式”的隐蔽手段，以为不易被人发现，就算发现了也会因金额小而处分低，步入泥潭浑不知，待东窗事发，幡然然悔悟已枉然。由于村“两委”的负责人处于基层群众自治权力的顶端，掌控了乡村各项具体事务的决定权，而又几乎不受监督，从而导致其腐败行为隐蔽性强，不易被发现。

    4.具有集体性，窝案串案频发。在查处的腐败案件中，利益均沾、集体沦陷的窝案串案比重不小，尤其是在与群众关系密切的农经、建设等领域、此类案件更是时有发生。由于农村世代血缘关系互相交接，人际交往处于宗族血缘“熟人社会”交际圈范围，在这种情况下，公权与私利的权钱交易非常容易出现宗亲性、团伙性、集体性特征，窝案串案多。他们中有的内外勾结，一转手公财民利便落入私有腰包：有的上行下效，认为法不责众，造成“别人拿我也全”等不良心理影响。

    二、从政治生态视角探寻基层“苍蝇式”腐败的根源

    （一）主观原因

    1.宗旨意识淡漠。少数基层党员干部不注重自身思想锤炼和道德修养，导致世界观、人生观价值观滑坡，个人私欲不受节制，从小贪小腐开始，逐渐变得为所欲为，最终走向深渊。有的打着跑项目，跑资金的幌子，整天在外吃喝玩乐，根本无视群众疾苦，贪图享乐，公款大吃大喝，一些经济基础薄弱的村组，村级转移支付全部用于吃喝还不够，更有少数人参加黄赌毒等犯罪活动，成为地方黑恶势力的代表。

    2.基层干部管理失之于软、失之于宽。从严管理干部，关键是落实党委的主体责任。有的地方或单位的党组织党的观念不强、责任意识薄弱，在选拔任用干部时标准不高、把关不严，甚至出现带病上岗、带病提拔的现象：在教育引导干部时不够重视、不够严格，没能使干部从思想上绷紧廉洁自律这根弦：在监督管理干部时，没能做到严在早、严在小、抓苗头、抓预防，没能对违反制度规定的行为严肃查处。这样一来，干部队伍的组织性、纪律性就弱化了，问题干部难免就会出现。

    3.法制意识薄弱。一些农村基层干部法律意识淡薄，他们认为自己是农民，不属于国家工作序列，倘若出现腐败行为顶多是撤掉自己的职务。收取好处费、挪用公款、侵吞集体财物在他们眼中甚至不是违法行为。与此同时，农民群众法律维权意识和参政议政意识淡薄，为村干部滥用手中的权力提供了可操作性。

    4.心理失衡。部分面对基层的公职人员心理失衡、贪欲膨胀、生活腐化堕落。比如原某县水务局长张某某，因长期担任乡镇、县直单位的一把手，好面子，讲排场，喜攀比，经济收入与周边人的奢靡支出形成强烈的反差，从而产生不平衡心态，萌发权钱交易的念头，并最终付诸实施。再如原市水务局水政监察支队支队长吴某某，本来是转业军人，具有良好的作风基础，但“每天与河砂老板吃吃喝喝”，生活作风逐步腐化堕落，最终成为“阶下囚”。

    （二）客观原因

    1.社会风气不正，“潜规则”盛行。医疗系统药品购销领域已经形成了“行规”，甚至有专门的医生为医药公司统计数据，业内称为“统方”。如某县人民医院医药购销系列商业贿赂案中，廖某利用担任县人民医院副院长（主管全面工作）、院长的职务便利，于2008年1月至2012年6月间，非法收受八家药品供应商、医疗器械供应商的回扣款共254.6万元。全案共立案查处25人，其中13人被追究刑事责任，21人受到党纪政纪处分。西江干流非法采砂“保护伞”系列渎职案中，河砂老板更是直言，行贿执法人员，就是为了获取更多的非法利益，交“保护费”是业内“潜规则”。这些案件都不同程度的反映了社会上大量存在希望利用公职人员手中权力为自己谋取非法利益的人员。

    2.制度不完善，权力运行不透明。这在涉农惠民领域专项资金使用环节和征地拆迁领域、青苗补偿环节表现得最为典型。涉农惠民专项资金的拨付、管理和使用不能做到公开透明，只有财政部门和职能部门了解，应该享受该资金的群众往往不知情，导致主管专项资金的领导干部互相勾结-捏造事实，骗取专项资金。在征地拆迁领域，由于被征土地公示制度、复核制度等不完善，当地群众无从监督，上级领导无法监督，导致负责征地的领导干部直接“虚构”土地，轻而易举骗取政府青苗补偿款。如某镇原党委副书记严某某在征地拆迁中，多次任征地组组长，负责青苗及设施补偿工作，在2013年利用职务之便，虚增了青苗及设施补偿款共44万多元，个人得款21万元。

    3.执行力不强，法规制度不落实。从多数基层干部贪腐案件看，村政财务信息公开制度流于形式是重要原因之一。一些扶持和扶贫项目的发放名单粘贴在村委会公示栏上，或村头巷尾不显眼的地方，并且短期内便被盖住或撕掉，故意使村民不能及时看到，一些农村甚至对公示材料造假，公示制度未能形成群众监督的威慑力。所制定的规章制度在一些领域只是“写在纸上挂在墙上”的摆设，这在行政执法领域和财务环节犯罪表现的最为典型。如西江干流非法采砂“保护伞”系列渎职案，河道采砂有相关的法律法规明确了相关的职责，但水务行政管理部门根本没有履行这些职责。

    4.存在监督盲区，监督台力不强。基层腐败发生在舆论监督和社会监督的末梢地带。舆论监督和社会监督重心主要是在城市和党政部门，对于农村基层大量发生的项目规模比较细小、资金规模比较细碎、社会反响不太关注的腐败行为，媒体的反应往往不太灵敏和及时。由于舆论监督的弱化，导致违法违纪的基层干部为所欲与，胡作非为也没人管。我国现行法律体系对村官身份的认定一直存在争议，由于村干部没有纳入行政序列，《刑法》中针对贪污受贿、挪用公款等行为的法则对农村干部违法违纪行为不适用。对村委会的非党员的村干部实施了需要追究责任的违纪行为或其他重大过错行为后，缺乏对其进行处理的依据，只能通过召开村民代表大会的形式启动罢免程序，在操作上存在很大难度，这就造成部分村干部产生党纪管不着，廉政制度约束不到的错误认识。

    5.基层纪检监察监督职能弱化。“苍蝇式”腐败的出现，反映了基层的纪检监察工作还存在薄弱环节，尤其是工作越位、错位、缺位现象比较突出。基层纪委受各种各样的因素干扰，查办案件力度小，从严从重打击力度不足，监督责任难以落实。县级纪检监察机关每年都会受理涉农方面的投拆，但由于反映的问题普遍时间跨度大、情况复杂，取证困难，真正具备可查性的并不多，即便立案查处，但在处理量刑上也较也宽松-客观上纵容了农村干部贪污腐败的滋生。镇级纪委职能弱化，镇级纪检干部兼职过多滩以集中精力做好本职工作，职能作用得不到充分发挥。对基层党风廉政建设中的苗头性问题不敏感，在抓早抓小方面做得不够，也导致对村居干部监管不到位。

    三、实现“制度+科技+文化”的有机结合，治理基层腐败

    惩治基层“苍蝇式”腐败既要靠体制、机制和法规，建立有形的制度防线、科技防线，又要依靠教育和文化，建立起全方位的“制度+科技+文化”有机结合的反腐防线，起到1+1+1>3的优化效果。

    1.强化制度防腐。围绕阳光用权、规范用权、权责统一编织权力运行的制度笼子，有效遏止“苍蝇式”腐败。一是完善监管制度。实行项目管理与监督相分离，充分发挥组织、监察、审计等外部监督部门在立项申报、招标投标、工程施工、资金拨付和项目验收等各环节的监督作用，形成有效的监督。二是健全维护群众利益的民主决策制度。将“三重一大”制度进一步延伸到村组，落实集体民主决策机制：凡在城镇规划、征地拆迁、民生工程等涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项中，均采取一事一议，一决策一公示，一决策一监督等办法，让权力在阳光下运行，杜绝“一言堂”现象。在制度的执行中，注意把纪律和规矩挺在前面，“抓早抓小、动辄则咎”，使“小官大贪”“村官大贪”失去存在的的土壤。三是健全农村“小微权力”清单制度建设。围绕焦点权力梳理权力清单，将村级资金管理、资产资源处置、工程项目建设等日常运行频繁的村级事务纳入权力清单，编制简洁易操作的运行流程和监督程序，促进农村权力事项公开化、权力运行规范化、权力监督透明化和权力制约制度化，有效规范和约束村干部行为。

    2.强化科技防腐。以电子监察综合系统为主要载体，大数据和云计算为主要手段，将现代网络技术广泛应用于反腐倡廉的各个环节。积极运用网络平台固化操作流程，把权力运行的具体内容、法律依据、条件标准、程序时限及受理、承办、批准、办结等事项固化为平台程序，实现网上办公、网上审批、网上招投标、网上交易、网上采购、网上监察，尽量减少人为因素的影响和干扰，增强权力运行的刚性约束力。

    3.强化文化防腐。加强各种文化阵地建设，努力构建全覆盖的健康社会文化网络，抵制各种落后腐朽文化的传播，净化社会文化环境，用社会主义核心价值观主导社会文化空间，建设具有群众基础、融人中国传统文化元素的群众喜闻乐见的廉政文化，切实增强廉政文化的渗透力、感染力和号召力。如广东潮州市依托深厚的文化底蕴，深入挖掘潮州文化中创业、精致、感恩、包容的优秀文化特质，首倡开展了韩愈廉政文化建设，成为全国首批廉政文化教育基地，实现廉政文化如影随行、无处不在、深入人心。

    4.建立健全立体式农村基层监督机制

    加大监督力量，实现监督机构全覆盖，遏制权力“寻租”机会，有效防止“苍蝇式”腐败问题。一是针对基层纪检监察办案力量不足、力量分散、信息沟通不畅等问题，探索推行毗邻区县之间，街道、镇乡之间的交叉协作办案制度，在镇级纪委和派驻镇（街）纪检监察机构中成立若干核查小组，建立分片办案协作机制，推动镇（街）分片交叉办案。二是推行村民监督委员会制度。针对一些地方群众利益得不到及时有效维护的问题，在村一级全面建立村民监督委员会，监督村级低保、各项补助、惠农资金和贴息贷款等重大事项，解决一些地方村务不公开、管理不民主、办事不公正等问题：二是健全经常化、制度化的监督检查机制，变事后监督为事前、事中监督：涉农项目审批部门、财政部门及镇（街）监督要到位，确保资金安全。三是规范农村财务管理，全面实行村居干部任期经济责任审计制，真正发挥“村账镇代理”、“组账村代理”的监督作用。四是认真开展“两委”干部的述职述廉及群众评议活动，畅通村民参政、议政、督政的渠道，在全社会构筑不敢腐败的心理防线。五是适当修订村民自治法等相关法律法规，破解对非党员身份，以及个别在村中影响力根深蒂固、难以按正常程序罢免的村组干部的监管难题。