晋中市推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践与思考

    乔密鑫

    摘 要：开展农村土地经营权确权登记颁证工作，是深化农村改革的基础。晋中市农村土地确权登记颁证工作（以下简称确权工作）按照省委、省政府 “两年基本完成，第三年扫尾完善”的决策部署，从2014年开展试点，2015年全面启动，2017年11月底基本完成。本文通过对晋中市推进农村土地确权工作的调研，总结成功经验，分析存在问题，提出进一步深化农村改革的政策建议。

    关键词：农村土地确权；产权制度改革；农业经营体系

    文章编号：1004-7026（2018）03-0139-03 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A

    1 工作概况

    晋中市现辖11个县（区、市）和1个经济技术开发区，123个乡镇（管委会）、2 750个行政村、3 562个村民小组，二轮承包时集体耕地面积35.4万hm2，其中：家庭承包地25.5万hm2、集体机动地5.4万hm2、退耕还林地2.12万hm2、企业及公益事业占地1.51万hm2，二轮承包农户57.2万户。2014年，按照省委、省政府要求，晋中市在11个县（区、市）17个乡镇的74个行政村开展了确权试点工作。2015年，在2 664个应确权村部署开展了确权工作，占行政村总数的96.9%。截止2017年11月底，已超额完成权属调查、登记簿建立、数据汇交任务，全面完成农户确权档案整理工作，基本完成信息化机房建设，同步建成农村产权流转交易市场。

    1.1 超额完成权属调查和登记簿建立工作

    土地确权权属调查工作由各县（区、市）通过公开招标，委托30个测绘公司承担。截至目前，已完成审核公示的行政村2 633个，占应调查行政村数的98.8%。完成权属调查农户52.7万户，占应调查农户数的100%。实测耕地34.38万hm2，其中：实测承包地28.32万hm2，超过原承包合同面积11.1%；实测非承包地4.06万hm2，超过原集体机动地面积12.5%。已完成承包合同签订的行政村2 579个，占应签订行政村数的96.8%，超额完成省定95%的目标任务。完善承包合同51.2万份，占应调查农户数的97.1%。确认家庭承包合同面积27.89万hm2，占实测承包地面积的98.5%，超过原承包合同面积9.4%。土地承包经营权登记簿由各县（区、市）农经部门根据完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照“一户一簿”的原则建立。目前已建立了2 579个行政村、51.2万户的登记簿，分别占总数的96.8%和97.1%，超额完成省定95%的目标任务。

    1.2 整体完成数据库整理汇交任务

    数据入库工作以县级行政区为基本单元，采用“分級负责，逐级汇交”的办法开展。各县（区、市）通过招标形式选择技术单位承担本行政区域数据库的整理汇交工作。市级委托四川鱼鳞图信息技术股份有限公司对各县（区、市）数据库进行了质检验收。目前，全市11个县（区、市）已全部向国家提交了质检合格的数据库，超额完成省定7个县的目标任务。

    1.3 全面完成农户确权档案整理工作

    确权档案整理工作坚持“统一领导、分级实施、分类管理、集中保管”的原则，与土地确权工作同步部署、实施。各县（区、市）通过组织乡村两级工作人员与测绘公司组成联合小组或通过公开招标委托第三方技术单位组建了档案整理队伍，落实了保管场所，建立了各项制度。目前，已全面完成农户确权文件资料的收集、整理工作，并已归档28万份。

    1.4 基本完成土地承包管理信息化机房建设

    山西省土地承包管理信息系统机房建设工作由省、市、县分级负责。目前县级已按照要求完成了机房装修，并配备了屏蔽机柜、UPS不间断电源、恒温恒湿空调等硬件设施，安装了气体自动灭火系统、密码式门禁系统，机房建设达到了C级机房标准。市级机房由于单位整体搬迁，目前正在改建中。

    1.5 同步建成农村产权流转交易市场

    按照省委、省政府关于“确权工作结束之时，就是产权流转交易市场建成之日”的要求，晋中市在开展确权工作的同时，同步推进农村产权流转交易市场建设。目前，全市11个县（区、市）全部依托农经中心成立了县级农村产权流转交易中心，使用面积1 860m2，配备工作人员55名；118个乡镇全部依托三资管理中心设立了农村产权流转交易所，使用面积4 933m2，配备工作人员331名；2 750个行政村全部配备了信息联络员，初步建成了县、乡、村三级联动的农村产权流转交易市场体系。

    2 经验做法

    2015年，山西省农村土地确权工作方案下发后，市委、市政府于2015年3月10日召开了全市土地确权工作动员培训会，认真贯彻落实省委、省政府决策部署。并于2015年4月27日印发了工作方案，制定了目标任务、明确了工作阶段和内容，提出了保障措施。三年来，各级党委、政府站在战略和全局的高度，切实把农村土地确权工作作为全面深化农村改革的重要任务，加化组织领导，严格工作程序，推动了全市农村土地确权工作扎实稳妥、有序有效开展。

    2.1 强化组织保障，坚持高位推进

    市委、市政府高度重视，成立了以市长任组长的确权登记颁证工作领导小组，领导小组下设办公室，由农委具体负责，并将此项工作纳入深化改革重点考评内容。同时，根据工作需要，市确权办组建了政策咨询组、技术服务组、综合协调组，建立了信息报送、工作例会、督查通报等制度。县乡两级均成立了由政府“一把手”任组长的土地确权工作领导小组，村级吸收村民代表、参与过二轮延包的老干部等参加，确保工作效果。通过层层成立领导小组及专门机构，为确权工作有序开展奠定了很好的组织基础。

    2.2 建立联系制度，强化督促检查

    为切实加强对农村土地确权工作的指导，确保农村土地确权工作顺利推进，市农村土地确权工作领导组下发了《关于建立农村土地确权工作领导组成员单位联系县制度的通知》（市农地确权组发〔2015〕02号），明确了成员单位联系县的具体安排、联系内容和工作要求。各成员单位联系领导高度重视，认真负责，经常深入到所联系的县（区、市），全面了解掌握确权工作的总体情况，定期向农村土地确权领导组主要领导汇报工作动态，分析存在的问题，并提出解决建议。同时，为了确保联系制度落到实处，市农委明确由处级领导和相关科室负责人与各成员单位联系县负责人组成督查组，在日常督查的基础上开展集中督查。2016年以来，督查组先后五次分赴11个县（区、市），通过听取汇报、座谈交流、查阅资料、现场察看等形式，对118个乡镇、590个行政村、1 180个农户、32个测绘公司的农村土地确权清查摸底、纠纷调处、经费落实、测绘调查等重点工作进行了集中督查，全面督促各级党委、政府认真落实各项目标任务，推动确权工作深入扎实开展。

    2.3 突出技术指导，规范工作流程

    2016年，随着农村土地确权工作逐步进入测绘调查阶段，确权工作从以乡村干部清查权属、化解矛盾为主的政策阶段，转向以测绘公司为主的地块调绘、影像处理的技术阶段。为了有效解决全市普遍存在的测绘公司技术人员短缺、操作水平低下等问题，市农委将农村土地确权工作技术质量的监督和技术服务列入政府购买服务项目，通过公开招标委托山西四海通土地规划勘测咨询有限公司完成。并下发了《晋中市农村土地承包经营权确权登记颁证检查指导工作方案》，明确了督查指导的依据、内容、时间、方法和人员组成，切实把任务具体化，将质量控制落实到每个环节，将监督检查安排在数据审核过程中，确保了督查指导工作不走过场，不流于形式。山西四海通土地规划勘测咨询有限公司在全市所有乡镇（管委会）分别抽取1个村、2个农户、6块承包地，对确权过程中形成的所有表格、图件等成果资料进行了督查指导。服务范围覆盖全市118个乡镇，服务内容涵盖土地承包经营权调查全过程，有效保证了确权工作质量。

    2.4 注重培育典型，发挥示范作用

    在推进确权工作过程中，晋中市始终把典型引领作为重要抓手，大力发现和培育先进典型。2015年5月，农村土地确权进入清查摸底阶段，市农委在寿阳县召开现场推进会，推广寿阳县针对每一个环节、每一项内容和可能出现的情况自行研究设计了20种表格，扎实做实做细清查摸底的工作经验。6月，根据省委省政府关于“确权工作结束之时，就是产权流转交易市场建成之日”的要求，市政府在太谷縣召开全市现代农业及农村土地确权现场会，要求学习太谷县在推进农村土地确权过程中，同步推进农村产权流转交易市场建设的经验。2016年3月，确权工作进入调查测绘关键阶段，市委、市政府在榆社县召开质量推进会，认真总结推广榆社县组织专门力量，创新工作方式，严把质量关口的经验。2017年8月，确权工作进入攻坚阶段，针对各级换届后对确权工作重视不够、推进不力等情况，市委、政府再次在榆社县召开现场会，对确权工作进入再动员、再部署，进一步推进了全市整体工作。

    2.5 严格检查验收，确保工作质量

    根据山西省要求，市确权办出台了《晋中市农村土地承包经营权确权登记颁证检查验收工作方案》（市农确权办发〔2016〕12号），明确了成果检查验收以县（区、市）为基本单位，采取“作业单位自检、县级检查、市级验收”的方式进行。作业单位自检由各标段配备专职质检员对全部确权调查成果进行专业检查；县级检查由县（区、市）确权办组织专家或委托第三方技术单位开展，按照抽查样本不少于30个发包方、150个承包方、900块承包地的要求进行检查；市级验收根据各县（区、市）申请，委托四川鱼鳞图信息技术股份有限公司，采取内业检查和外业检测相结合的形式，随机抽取样本县5个发包方，每个发包方5个承包方、30块承包地，进行现场查阅档案资料、检验技术成果和进村入户调查，对经营权调查成果进行了检查；采用人工检查和质检软件检查的方法对数据库成果进行了质检验收。对检查验收中发现的问题，现场进行反馈，并提出整改建议。

    3 存在问题和工作建议

    晋中市农村土地确权工作已基本完成，但目前仍面临一些障碍和制约因素。主要表现在：由于城市建设、企业用地、开采地下矿产资源、采煤沉陷地质灾害、自然灾害等造成无地或耕地破坏等原因，全市未开展确权工作的村有86个，涉及发包方93个、农户3.9万户、耕地0.88万hm2；由于二轮延包不彻底、土地流转不规范、村委班子不健全、以及村集体违规调整土地等历史遗留问题难以有效化解，造成确权进展缓慢，签订合同不及时，尚未完成数据汇交任务的村有250个、涉及发包方396个、农户7.8万户、耕地2.64万hm2；个别乡村档案整理没有与确权工作同部署、同实施，资料的完整性难以有效保证；多数县信息化技术人员配备不到位，确权成果应用条件不具备；以及农村产权流转交易市场运行不规范等等。

    下一步，应在全面完成土地确权扫尾工作的基础上，深入贯彻落实党的十九大精神，以全面落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”为主线，继续深化农村土地制度改革，稳步推进农村集体产权制度改革，加快构建现代农业经营体系，为全力实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化增添新动能。重点做好以下几方面的工作：

    3.1 做好农村土地确权扫尾工作

    已完成权属调查的村，要加快推进合同签订、数据入库和档案整理工作，在数据库通过农业部质检后，要及时组织农村土地承包经营权证颁发工作；针对存在争议、耕地破坏、人多地少等原因未开展确权的村，要分别通过司法仲裁、加快复垦进度、农村产权制度改革、土地整理等方式，尽快启动土地确权工作，做到应确权必须确权；颁证及档案整理工作整体完成的县（区、市），市级要及时组织验收，保证全面完成确权工作；抓紧做好信息化技术人员的配备、培训等工作，确保确权成果具备应用条件。

    3.2 继续深化农村土地制度改革

    健全完善农村产权流转交易市场体系，完善交易功能和监管机制，推动农户承包经营权规范流转和交易。鼓励通过土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索放活土地经营权的有效途径，促进农村资源有效开发利用。完善基层农村土地承包经营纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷，有效维护各权利主体的合法权益。

    3.3 稳步推进农村集体产权制度改革

    认真贯彻落实中共山西省委、山西省人民政府《关于印发<山西省推进农村集体产权制度改革实施方案>的通知》（晋发〔2017〕55号）精神，用3年左右时间全面完成农村集体资产清产核资，规范农村集体资产管理，科学确认农村集体经济组织成员身份，有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革，建立集体经济新的实现形式和运行机制。2018年-2019年，全市全面开展农村集体资产清产核资和集体经济组织成员确认任务；2018年-2021年，在抓好试点的基础上，稳步开展农村集体经营性资产股份合作制改革；2021年底，所有乡、村、组基本完成经营性资产股份合作制改革。

    3.4 加快构建现代农业经营体系

    加强农民合作社规范化建设，继续深入推进农民合作社示范社建设行动，指导合作社依法办社、依规建社。组织全方位培训，提高农民合作社发展水平和市场带动能力；继续建立和完善家庭农场管理服务制度。大力推进家庭农场的认定工作，积极开展示范农场创建活动。推动对家庭农场的扶持政策，加大对家庭农场主的培训力度，提高家庭农场的规模化经营水平；支持新型经营主体融合发展，鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。