以宪法形式确立宪法宣誓制度的法律地位

    【摘 要】 本文着眼于分析我国政治宣誓制度和西方宪法宣誓制度的有益经验，基于建立与完善我国宪法宣誓制度的实践需求，着眼于我国宪法修订情况，阐述了通过宪法条文、宪法性法律、宪法解释等方式确立新时代中国特色宪法宣誓制度的观点与方法，以求为有效推进宪法宣誓制度发挥一定的理论参考作用。

    【关键词】 宪法 宣誓 修宪

    引 言

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要坚持以宪法为核心，加强依法执政，并首次提出要建立宪法宣誓制度，以此提高国家工作人员的依宪履职、依法执政、勤政为民、廉洁奉公的意识，从而全面提高国家工作人员依法执政能力，为实现依法治国打造一支过硬的领导队伍。因此，加强宪法宣誓理论问题研究，对于完善新时代中国特色宪法宣誓制度具有一定的理论参考作用。

    一、我国政治宣誓实践的历史概况

    宪法宣誓是政治宣誓实践活动的重要组成，是有鲜明政治意味和法治价值的宣誓行为。要加快构建中国特色宪法宣誓制度，有必要对我国政治宣誓实践的历史脉络进行梳理，从而有效把握宪法宣誓的深刻政治意义和法治价值，并为当前宪法宣誓实践提供必要的历史启示。

    在我国古代，宣誓制度在政治、军事活动中处于重要位置。从奴隶制王朝起，但凡大项政治、军事活动，奴隶君主、封建帝王就要对天启誓、祭拜祖宗或昭示天下，以君王身份在天地、神明、祖宗、万民面前立下誓言，以求获得政治治理上的昌明盛世和军事征伐上的胜利战果。围绕君王宣誓活动，我国历朝历代的祭祀制度和宗庙礼法，都对政治宣誓活动制定出了一系列步骤清晰、标准严苛的具体规范，用于指导本朝政治宣誓实践。虽然我国古代的政治宣誓实践，基本表现为君王为求取政治成功、获取心理安慰而做出的迷信活动，并不是法律意义的宣誓实践;但就建立完备的宗庙礼法制度、以君王身份来彰显宣誓的重要地位这两点而言，对当前我国建立健全宪法宣誓制度具有一定的历史启示作用。

    从法学角度来看，我国历史上直到中华民国成立时，才出现具有法律意义的政治宣誓活动。近代资本主义列强对我国的强行入侵，在给我国造成巨大伤害的同时，却使西方民主宪政的法律观念冲破了我国传统封建礼法观念，也让一批近代先进志士接纳了西方宪法宣誓的理念与做法。孙中山在1912年1月1日就任中华民国临时大总统时，便进行了就职誓词，开启了近代领导人就职宣誓的先河。有鉴于此，南京国民政府于1930年5月27日颁布了《宣誓条例》，并于1946年12月25日在《中华民国宪法》中规定了总统宣誓的誓词，使宪法宣誓制度首次出现于中国政治史中。

    建国后，新中国虽然没有建立起宪法宣誓制度，但是存在具有法律意义的各种形式的政治宣誓实践，特别是改革开放以来，就职宣誓制度逐渐成为国家工作人员就职时必须完成的一项重要仪式。中华人民共和国领导人首次就职宣誓，是由1983年6月的全国人大六届一次会议中当选国家主席和人大委员长的李先念与彭真同志所作的宣誓实践。《香港特别行政区基本法》和《澳门基本法》也对行政特区公职人员就职宣誓作出法律规定。国家人事部于2002年8月6日组织了500余位新入职的中国国家机关公务员的宣誓仪式。上述各类宣誓活动虽有别于严格意义上的宪法宣誓行为，却能为建立宪法宣誓制度发挥重要借鉴作用。

    习近平主席在2013年3月就职时曾表示：“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”从习主席的讲话可见，我党中央领导层已对国家领导人宪法宣誓制度作出了较为系统深入的思考。而十八大四中全会的《决定》中关于国家机关工作人员宪法宣誓的规定，则预示着新时代中国特色宪法宣誓实践的制度化、常态化、全员化。

    二、域外国家宪法宣誓制度的发展过程

    宪法宣誓制度起源于西方民主法治的发展过程之中，对西方宪法宣誓制度的发展历程进行梳理，有利于把握宪法宣誓制度的功能价值和实践作用，对加快构建中国特色宪法宣誓制度具有一定的参考借鉴作用。

    西方早期的宣誓制度有别于我国古代君王宣誓，起源于宗教信仰中的宣誓活动，具有浓厚的宗教色彩，但也体现出一定的法治化、规范化特点。古希腊时期，宣誓活动便较为普遍：既有年满18周岁的青年的成人守法宣誓，也有审判程序中的审判员、陪审员宣誓，还有执政官员就职宣誓等宣誓行为与规定。并且，相关宣誓行为的内容较为规范，要素盐分明确，既强调宣誓的真实性与庄严性，更强调其神圣性，并将宣誓与信仰相给合，要求宣誓者相信及接受违反誓言后将遭到神旨惩处。然而，当西方进入中世纪以后，由于教会权力和宗教法律对社会的控制，使得宣誓实践更多地表现为宗教生活中的誓言或祷告活动。这虽然使宣誓实践偏离了民主法治的轨道，但也让宣誓实践成为西方人日常生活中的一项常态化行为。

    西方资本主义思想启蒙运动后，宣誓实践重新走向法治轨道。随着近代西方资本主义的快速发展，资产阶级民主宪政思想为人们广泛接受，使人们对宣誓的认识从信仰道德的层面跳脱出来，上升到遵守宪法与法律规范的层面。由此观之，英国国王约翰于1215年签署的《大宪章》及其宣誓行为，可看作西方最早的宪法宣誓實践。而美国1787年版《美利坚合众国宪法》也是在借鉴《大宪章》之上，首次以成文宪法的形式对总统就职宪法宣誓作出详尽规定。法国也于1791年在宪法中对国王就任宣誓作出规定。至1919年，德国分布的《魏玛宪法》，成为西方民主政治史上第一部对国家公职人员就职宪法宣誓作出规定的宪法，其标志着宪法宣誓行为成为西方民主政治制度中的重要的、普遍的内容。

    西方的宪法宣誓实践，从古希腊时期的早期民主政治中的象征性活动，在经历了宗教仪式的“洗礼”和资本主义民主政治的蓬勃发展后，逐步发展成为西方政治制度中具有信仰、道德、法律与政治等多重约束作用的一项重要规定。西方宣誓制度在经历了宗教仪式的“洗礼”后，已经不单是西方早期民主政治中的一项简单仪式，而是更多地融入了宗教誓言在心理和精神层面上的规范与约束功能，通过运用宗教神明的心理震慑作用来确保政治誓言的有效实现，从而使宪法宣誓制度在孕育之初便带有天然的神圣性和权威性。西方宣誓制度在经历了资本主义民主政治思想的改造之后，有机融合了宪法至上的民主法治观念，通过运用宪法条文的最高法律形式来确立宣誓制度的重要地位，从而使宪法宣誓制度的神圣性和权威性得以进一步增强，并具备了法律上的强制性和实际效力。

    三、将宪法宣誓制度写入宪法

    纵观我国政治宣誓制度的历史脉络，借鉴西方宪法宣誓制度的发展经验，可知，要使宪法宣誓制度具有实际效力而不流于形式，就必须将宪法宣誓制度以宪法条文的形式明确下来，必须将宪法宣誓制度写入宪法章程之中。具体而言，可以考虑采取两种不同方式对宪法进行修改，以将宪法宣誓制度写入宪法章程之中。

    第一种方式是在宪法第三章“国家机构”中分节增加宪法宣誓制度条款。即在宪法第三章的七个章节内容中，分别对各节规定的国家机构及其组成人员建立起相应的宪法宣誓制度，在每节末尾增加有关人员进行宪法宣誓的相应条款。这一方式可以在宪法文本中分门别类地规定各级各类国家工作人员的宣誓内容、形式和程序，构建起不同层次的、有针对性的宪法宣誓制度体系，使得宪法宣誓制度具备最高的宪法地位和宪法效力。但是由于我国宪法属于成文宪法和刚性宪法的范畴，采取这一方式确立宪法宣誓制度，对于宪法文本的修改幅度较大，修宪难度较大、程序较多、时间较长、成本较高，不利于在短期之内以宪法形式确立宪法宣誓制度，并会对宪法文本的逻辑结构产生一定的影响。同时，纵观建国后的历次修宪实践，都是伴随国家政治纲领、经济制度等方面的重大变革而进行的修宪实践，如果单独就确立宪法宣誓制度这一点而进行修宪，既没有以往历史经验可供参考，也不具备引起修宪实践的理论基础和舆论条件。特别是改革开放以后的多次修宪实践，均以宪法修正案的方式对宪法文本进行局部修改，如果采取分章节确立宪法宣誓制度的方式进行修宪，与我国当前主要修宪方式不相符合。

    第二种方式是在宪法中的适当位置插入宪法宣誓制度的基本概念，并辅助以宪法性法律或宪法解释等方式，对宪法宣誓制度进行全面精确的阐述和规范。可以考虑在宪法序言的最后一段结尾处，即紧接着宪法原文中“全国各族人民、一切国家机关和武装力量……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，规定“由各级人民代表大会选举产生或者决定任命的国家工作人员，正式就职时都必须进行公开宪法宣誓”，并就誓词的基本内容规范为“我宣誓，忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗”。在此基础上，为完善宪法宣誓制度体系，应当根据宪法中加入的宣誓条款，参考立法法、选举法、组织法等宪法性法律的制定办法，专门制定颁布宣誓法;或者以全国人民代表大会常委会的名义，对宪法中加入的宣誓条款进行宪法解释。以此对宪法宣誓的意义、效力、对象、程序、方法等相关方面进行细致明确的规范。这一方式相对上一种方式而言，对宪法文本的修改动作较小，修宪难度与成本较低，能够在短期内实现宪法宣誓制度的法制化，为确立和推进宪法宣誓制度的提供必要的法律支撑;但是以宪法性法律或宪法解释的方式对宪法宣誓制度进行规范，相对于在宪法文本中明确相关条款，在法律效力上显得相对弱化。

    四、结语

    加快推进宪法宣誓制度进入宪法章程，既能有效贯彻落实党的十八大四中全会精神，又能确保依法治国方略得以落地生根，更能牢固确立国家工作人员宪法至上、依宪行政的法治观念，使国家工作人员自觉将自身行为约束于宪法和法律的规范之下，严格依法行使宪法与人民赋予的公共权力，不谋求超越宪法和法律之外的个人特权，并有效保证人民群众切实监督国家公职人员的依法执政行为。

    【参考文献】

    [1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日。

    [2] 段珊珊：《公務员宪法宣誓制度研究》，中南大学法学院2012届硕士学位论文。

    [3] 邓雨舒：《我国公务员宣誓制度研究》，湘潭大学法学院2013届硕士学位论文。

    [4] 金磊：《宣誓制度研究》，苏州大学法学专业2006届硕士学位论文。

    [5] 杨学科：《论宪法宣誓制度的中国构建》，载《胜利油田党校学报》2014年第6期。

    [6] 苗连营：《宪法如何被修改——关于我国宪法修改方式之反思》，载《人大建设》2005年第1期。

    [7] 余净植：《略论宪法修改方式》，载《聊城大学学报（社会科学版）》2006年第6期。

    作者简介：陈琼、1987年12月生、女、福建尤溪、硕士在读、法学理论。