县域善治方能地美人和

    车文斌

    在焦裕禄干部学院，中央党校举办的县委书记研修班正在紧张有序地进行。到2017年底，全国所有的县委书记都要轮训一遍。

    “官之至难者，令也”。对县治之难，习近平总书记在1990年福建任职所著的《从政杂谈》就谈及：“如果把国家喻为一张网，全国3000多个县（注：多次调整后，现在全国有2800余个县/市/区/旗）就像这张网上的纽结。‘纽结松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”

    县域当如何治理？古时，县官之责为“保境安民”，今时，又当如何？

    今时也不例外，县域范围内，最为重要的要素有二：民众与地域。善治的县官，无不围绕民众与地域来进行：拱卫县域内的安全防护，是为“保境”；让民众安宁安康，是为“安民”。

    本刊关注县域善治。善治，是经济新常态下对县官们的新要求，也是新的发展趋向，是“硬”的管理与“软”的治理“两手都要抓”的新取向。

    善治，一为善于管治让民众安居乐业，二为施善治理，行良策，让民众敦厚纯善，县富镇优村美人和。

    这正是2800多名县委书记需要担起的新重担。

    创新县域治理重在“民本”

    对人的治理，浙江嘉兴法治、德治与自治的“三治合一”模式可作范本，是为“人和”。

    “地、县各级领导干部，不论职务高低，都是人民的公仆，都要把群众的冷暖安危放在心上。‘致理之要，惟在于安民，安民之道，在察其疾苦而已。”“做人要有人品，当‘官要有‘官德”“县一级领导同志要珍惜岗位，秉公用权，安身、安心、安业，多为老百姓造福。”……总书记极为重视县域的治理，对县级官员抱有厚望，他说，当好县委书记，必须始终做到心中有民，必须心系群众、为民造福。

    县域是最基层的单位，既“接天线”又“接地气”，是我国社会经济治理的基石，是承上启下、连接城乡、沟通条块的关键环节，也是力推改革落地、保增长促转型和防范系统性风险的前沿阵地。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理方式，而新常态下，创新县域治理模式正当其时。

    “民为国之本”，在县域内，民同样是县之本。治县若不以民为本，则失去根基，成为无本之源，无根之木。

    党的十八届三中全会提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”，因而，创新治理的核心，便在“民本”上面。

    无论是“网格化治理模式”，还是“居民自治模式”，创新的目标就是安民乐民，促进公正与和谐。

    2016年6月18日，浙江嘉兴桐乡的“创新试验”迎来专家检验，北京大学、清华大学、日本早稻田大学等国内外20余位知名专家学者聚在一起。

    桐乡“三治”，融合为一，其招式是什么？ 招式正是“民本”。所谓“三治”，指“法治、德治、自治”：以法治“定分止争”，以德治“春风化雨”，以自治“内消矛盾”。法治是刚性的，其尊严和权威不容漠视；道德滑坡，信仰缺失，非德治不可弥补；社会治理中百姓角色缺位，自治让百姓动起来。

    2013年，高桥镇铺开“三治”试点，组建了三支植根于民间的团队——“百姓参政团、道德评判团、百事服务团”。

    3年后，高桥镇已逐步形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层社会治理新格局，让邻里守望、民众自决、社会自治的愿景逐步走向现实。其秘诀正是“民本”。随后，高桥“三治”模式推开，被各镇效仿。

    2015年第二届世界互联网大会期间，乌镇镇各行政村、社区自发组建起了一支2600多人的“乌镇管家”队伍，在维护大会的安全上发挥了积极作用。

    乌镇景区周边300多家“黑旅馆”的整治，行政管理者指导成立“乌镇人家”民宿行业协会，发挥自治力量，分块落实责任，促进民宿规范化。

    德治方面，评选最美桐乡人、最美党员、道德模范、“五有”市民、星级文明家庭等，涌现出了一大批道德模范和先进人物。

    社区是城区居民的重要载体，是最基层的社会细胞，如何通过社区激发“民本”力量？成都市温江区涌泉街道荣膺“社会治理创新最佳案例”奖的成功，正是“以民为本”的结果。

    网格化的“保境安民”

    对地域的治理，“网格化”模式可做考量，治安环境与自然环境的治理是其重要内容，是为“村美”。

    “郡县治，则天下安”。习总书记将县域比作国家网格上的“纽结”，这是大网格。而县域内的小网格，也在形成。

    多格化社会治理，成为很多城区采用的方式。

    在上海金山区，11个街镇建立统一命名的城市网格化综合管理中心，建立“三支队伍”，即网格中心信息员、网格监督员和综合执法队伍，其中，综合执法队伍整合城管、公安、工商、卫生、安全生产监督等执法力量，加强条块工作联动，联合执法，综合整治。

    在北京西城区， 15个街道、256个社区，建立了1625个网格的“全响应网格化社会服务模式”，创建社会服务、行政服务、城市管理、社会管理、应急处置五大领域网格化管理，获“中国政府创新最佳实践”奖。

    在成都市，以网格化、信息化为依托，已建立“网格-社区（村）-乡镇（街道）-区（市）县-市”社会服务管理事项闭环运行机制，目前，成都拥有1.2万余个社区网格，1.2万多名网格员，20万红袖套。

    全域网格，全响应网格，全服务网格……多种类型的网格在全国不同的角落推开。有的以居民户数来划分，有的则以院落来划分，精细化的治理服务体系，正推动着社会的发展。网格化，似已成为社会治理的一种基本形式之一。至于网格上要赋予何种职能，各地有着不同的探索。

    县域的核心要素，一为民众，二为地域，县治，除了对民众的治理之外，对地域的治理也是核心内容之一。

    其实，在县域，目前已经建立了“县-镇-村-组”四级模式，到村一级，实行的正是村民自治，村民的耕地属于集体所有，个人承包经营，可为何仍有疏漏，管理似已力不从心？僵化的模式已带来管理困惑，创新势在必行。

    其一，原有的“县-镇-村-组”模式，公安、城管、卫生等仅延伸到镇一级，更多的是只管镇的城区部分，村组两级几乎都是由村民自行管理。村级组织的薄弱导致公安、城管、卫生等职能部门没能延伸至村。实际上，这张网格，仅在“县-镇”形成，在“镇-村-组”，仅是“线”。

    以此推之，县域创新的方向就是：努力将网格延伸到“镇-村”，甚至“组”，让网格遍及城乡。

    其二，当前已进入生态文明建设的阶段，绿色发展理念深入人心，县域的地域治理有了更深层的内容，“做美地域”是创新的另一个重要考量。古时是“保境”，如今不仅要“保境”，更要“美境”“优境”。因而，对环境的整治，对污染的治理，正是县域治理创新的一个重要方面。

    网格化需要延伸，真正由“线”到“网”；县境内需要做优做美，污染治理与环境整治必不可少，这正是践行党的“五大发展理念”的切实行动。县域治理创新，已在更高的层面提出了新要求，“人和”“村美”正是县域应当追求的目标。

    让乡贤回归

    乡贤随社会的急剧变革而变得飘忽陌生，新的户籍制度让乡愁也缥缈。根难定，乡贤文化引发深思……

    如果说法治与行政管理是“硬”，那么，德治与自治则是“软”。“软”“硬”相协，相辅相成，方得和谐：“硬”是机器上的轴承，“软”是让轴承转动的机油。

    2015年9月30日，人民日报刊登两篇文章：《重视现代乡贤》和《用新乡贤文化推动乡村治理现代化》，作者分别为北京大学中文系教授、博士生导师张颐武和湖南省社会科学院中国马克思主义研究所所长黄海。此外，光明日报等媒体也纷纷刊文，谈乡贤作用。这些，可谓重要信号。

    乡贤中的“乡”，既指山乡，又是乡村，正是县域的组成部分，在党和政府提出“创新社会治理”的当下，县域不应忽视此中暗隐的信号。

    “乡贤”一词，是指“乡里中德行高尚的人”。德高，则望重，乡贤文化根植于中国传统乡村社会，在漫长的中国历史进程中，起着重要作用；他们在乡民们的身边，传教化德，或以学问文章，或以吏治清明，或以道德品行而受到乡民的敬服。

    “爱国、敬业、诚信、友善”是社会主义核心价值观，而乡贤文化正蕴含着这些内容，有着相同的终极追求。桐乡“三治”，其中的德治，乡贤文化正是其重要内容。

    在四川省新津县，乡贤正在调解中发挥着独特作用。目前，新津县组建县、镇、村三级“乡贤调解员”，全县106个村，共有600名左右的村级乡贤调解员。乡贤参与调解，调解成功率大大提高。

    成都市高新区重视乡贤文化，2015年，挖掘和培育乡贤文化，以评选、推荐的方式，在文艺、书法、教育等方面挖掘本地“传统乡贤”50人，建立了乡贤数据库。

    传统的乡贤在农耕文化中发挥着重要作用，互联网信息时代又该怎样创新式发挥乡贤的作用？

    现代社会，乡贤文化越来越薄弱，尤其是受网络虚拟社会的冲击，现实社会变得愈加浮躁。同时，县域“镇-村-组”单线式模式，让不少村组成为行政治理的薄弱环节。在这种情况下，县域更需要加强德化教育，让第三种力量介入。

    传统村落中，有乡约、族规和家训等，这些，都由当地的乡贤参与制定，带头遵守。村规，要求村民间相处友善，邻里和睦，不偷不盗，规劝人们互爱互助；民约，涉及调解纠纷、严惩盗贼、保护环境等；家训，通常要求家庭成员孝悌修身、主次尊卑、婚姻祭祀……强化村规民约的作用，将使弱化的“村-组”结成紧密的网格，促使“县-镇-村-组”的四级网格化治理真正形成。

    孝悌之乡四川省金堂县，正在越来越多地借助村规民约的力量管理村落。《当代县域经济》记者在金堂县采访发现，按照成都市依法治村工作会的要求，金堂县各镇各村（社区）重新制定完善了村规民约，破解部分村级公共事务法律法规无法管的问题。这些村规民约通俗易懂，成为农村群众自治的“铁规矩”，解决村民自治中的“棘手事”。

    以“互联网+”方式转向多元共治

    互联网，以快捷、便利给具有广袤乡村且地理位置本不占优的县域带来机会，以更加积极的理念和战略拥抱互联网，理应是县域当仁不让的选择。

    “互联网+”或“+互联网”对县域治理而言，正是其转向多元共治的一种方式，也是创新的必由之路。

    无论是人的“三治合一”还是地域化的网格化治理，都需要借助互联网。

    比如可以通过互联网让人民群众参与市场监管和社会治理，人们可以随时随地使用智能手机拍照，县域通过建立和完善有奖举报和报告制度，发动广大民众随时随地举报食品安全等领域的违法犯罪行为，报告安全隐患、交通事故、灾害险情等。但这种渠道和方式，需要县域的主政者，去创新性地建立。

    比如“互联网+公安”，把传统探头升级改造为具有对人脸、人体特征、车牌号等自动识别功能的智能探头，实现联网监控和自动报警，提高对嫌疑人员和嫌疑车辆的跟踪水平，快速抓捕犯罪嫌疑人、在逃犯和暴恐分子等。

    在四川省成都肖家河辖区，从2010年起，就在兴蓉社区开展基层治理试点，其公共服务由以前的“政府+第三方社区组织”模式向“政府+第三方社区组织+社区社会组织”的模式转变。辖区内，很多事务包括一些与居民相关的事务可以在社区内直接办理，社区的社会组织，功能更加强大，极大地丰富了居民的生活。

    获“社会治理创新最佳案例”奖的温江涌泉同样如此，正是其创新社区治理，启动“积极型社区”建设，调动基层党组织、社区、社会组织和社区居民的积极性，从而实现了有序的社会治理。

    “社会治理创新要从政府‘管控型的社会治理模式向‘多元共治转变。”6月18日，浙江举办的“推进法治德治自治建设、创新基层社会治理”高峰论坛上，中共中央党校党建教研部主任、教授王长江说，“原来政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。”

    多元共治，是一种充分调动各方力量进行社会治理的方式，眼下，很多地方进行的关于社会治理的创新，实际上仍然属于过去的管控型。

    堵不如疏，管不如放。所谓“放开搞活”。 创新，正是一种“放开”的过程与方式。王长江说，多元共治，必须加快推进社会治理的探索和转型，形成社会治理探索创新“百舸争流”的局面，这一战略目标才能得以实现。

    四川省安居区在社会创新治理方面也有诸多探索，区委书记雷云认为，创新社会治理体制，着力重点是改进治理方式，实现政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动，这正是朝向“多元共治”目标的一种方式。

    探索无止境，发展无尽期。全面深化改革是党中央作出的战略部署，县域治理，仍需不断努力创新。

    “致理之要，惟在于安民，安民之道，在察其疾苦而已”，不管治理方式如何变革，民众、民生、民本是创新之魂，党的领导是创新之核，唯此，基层治理体系创新发展和县域治理能力的现代化方能实现。

    善治，既是善于治理，又与恶治正对，是县域治理追求的一种理想目标。