如何撰写PPP项目财政承受能力论证报告
王永安
摘 要：2000年以来，PPP项目运营模式逐渐被各级政府所认知和应用，尤其是在基础性设施、公共设施建设方面被广泛应用。本文主要阐述PPP项目如何撰写财政承受能力论证报告。
关键词：PPP项目财政承受能力；论证报告
文章编号：1004-7026（2018）03-0127-02 中国图书分类号：F283；F812 文献标志码：A
1 PPP项目以及财政承受能力论证报告简介
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与社会资本为了向社会公众提供公共物品与服务而形成的一种伙伴式的合作关系，这种合作关系以特许权经营协议作为基础，以合同方式明确双方权利与义务关系，顺利完成合同，最终让合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。2000年以后，在中国政府的积极推动下，PPP项目运营模式逐渐被各级政府所认知和应用。在进行PPP项目运营模式前，根据国家相关法律、法规的相关规定，需要由社会中介机构提供《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》。本文主要与各位中介同仁研究和讨论如何撰写财政承受能力论证报告。
2 财政承受能力论证报告应包括的主要内容
在撰写财政承受能力论证报告前，应具备的资料有PPP项目的可研报告、项目实施方案、物有所值评价报告等资料。可研报告为该项目前期论证的资料，项目实施方案是该项目的具体实施方案（含财务预测等方面的内容），物有所值评价报告是为论证该PPP项目是否应该采取PPP模式的依据，包括定性评价和定量评价两个方面。在前两个报告及一个实施方案均采用PPP模式可行的前提下，需要对当地财政部门关于该项目的支出能力进行评价，即所谓当地财政部门是否有能力承担该PPP项目的财政支出。
该论证报告应大致分为八部分，分别为项目概述；编制目的、思路与依据；责任识别；支出测算；财政承受能力评估；结论及建议；声明；附件。
3 财政承受能力论证报告的具体内容
3.1 项目概述——该部分主要内容应为该项目的整体项目情况介绍，包括项目名称、投资规模、建设用地、建设内容、项目期限等方面的内容
此部分应根据各项目的实际情况进行描述。描述时应言简意赅，简单明了。可根据PPP项目的可研报告进行撰写。
3.2 编制目的、思路与依据——该部分介绍该项编制目的、评估思路、编制依据
其中编制目的应描述为“本报告对***项目进行投资财务分析，并就该项目以PPP模式实施进行财政承受能力论证，为***人民政府采用PPP模式实施本项目提供决策参考”。
评估思路应依据相关法律、法规的规定进行，其中明确判断的依据为“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10.00%”，这是判断PPP项目是否能够执行的一项最基本的硬性条件。报告中应描述“根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）的相关规定，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。报告中还应描述“根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的相关规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10.00%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具體比例，并报财政部备案，同时对外公布”。同时应明确政府和社会资本合作项目财政承受能力评估，应包括两个层次，首先是对单一PPP项目的财政承受能力进行评估；其次是对同一时期同级财政范围内已实施和拟实施的单一PPP项目的财政承受能力进行汇总，对各年度内PPP项目支出总额及在行业和领域分类上进行总体平衡。
报告编制的主要依据为国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）、《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（国务院国发[2014]43号）、住建部《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》（2008年）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财政部财金[2014]113号）、《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》（财政部财预[2014]351号）、国家发改委《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》、财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）以及与本项目相关的其他法律、法规、地方规章等方面的内容。
3.3 责任识别——主要包括量化股权方面的投资、项目风险承担、运营补贴、相关配套投入等方面的支出责任
一般的PPP项目均需要成立项目公司，政府与股权投资支出责任是指在政府与社会资本在共同组建项目公司的情况下，政府需要承担的出资责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府无需承担此项责任。此项责任一般根据各方出资的金额和比例承担。
运营补贴支出责任是指在项目运营的整个周期内，政府需要承担的直接付费责任。在不同的付费情况下，政府承担的运营补贴支出责任也有所不同。在政府付费情况下，政府需承担全部的运营补贴支出责任；在可行性缺口补助情况下，政府需承担部分运营补贴支出责任；在使用者付费的情况下，政府根据相关协议则无需承担任何运营补贴支出责任。因PPP项目基本为社会公益及基础设施建设项目，故在一般情况下基本的方式为政府承担全部运营补贴支出责任。
风险承担支出责任是指在项目实施周期内，政府需承担风险而带来的财政或有支出责任。包括由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求的风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况而产生财政或有支出责任。由于项目的周期长、投资金额大等方面的原因，导致风险概率和风险后果值难以预测，因此项目的风险承担成本应当结合实际情况按照可转移风险、可分担风险和不可转移风险三方面内容进行分类，再采用分类比例的方式进行测算。即量化各类风险时采取先分类，再比例的方法进行。
配套投入支出责任是指由政府提供项目配套工程等方面的其他投入责任，大致包括土地征收及整理、投资补助、部分项目配套措施、贷款贴息等方面的责任。一般情况下，PPP项目的土地均通过划拨方式取得，待合同期届满时由政府无偿收回，因此配套投入支出责任可不予考虑。
3.4 支出测算——主要包括股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出等方面数据进行计算
其中，股权投资支出=项目注册资本金×政府占项目公司股权比例；运营补贴为根据各项目的实际情况计算每年政府应支付的补贴；风险承担应分类为可转移风险成本、可分担风险、不可转移风险三大类。
配套投入支出一般情况下，PPP项目的土地均通过划拨方式取得，待合同期届满时由政府无偿收回，因此此项支出暂不考虑。
根据以上计算的结果，汇总出项目财政支出的责任总额，财政支出责任总额=股权出资支出+政府运营补贴+政府承担风险+其他支出。
3.5 财政承受能力评估——该指标计算的结果为项目运营期内各年PPP项目政府支出占该地区一般公共预算支出的比例，如果比例超过10%
则说明该项目运营期内某年的项目支出已超过了政府所能承受的范围，建议不采用PPP项目方式。具体计算的方法为：
首先计算该项目所在地区前6年各年的一般公共预算支出，进而计算出近5年内平均一般公共预算支出增长率，再根据该地区实际情况预测未来在合同期内一般公共预算支出的增长率，最后依据增长率计算出合同期内各年一般公共预算支出的预测金额。
将政府承担的运营期内各年支出与预测出的各年一般公共预算支出相除，计算出各年的比例，与10%的上限进行比较。如各年的比例均远远低于标准值，则说明该项目可以采用PPP方式运营；如比例超过标准，则说明该项目不宜采用PPP方式运营。
3.6 結论及建议——根据上述计算出的结果得出结论
结论应该简单明了，观点鲜明。如表述为“***项目采用政府与社会资本合作（PPP）模式实施，符合国家的政策要求，通过项目实施能引进社会资本参入基础设施建设，能有效发挥社会资本作用，提高建设和运营效率，提高资金使用效率”。或者表述为“经测算***项目提供财政补贴的***年内，政府每年实际支付项目补贴较为均衡，各年总支出比例均控制在合理之间，均未超过一般公共预算支出10%的控制额”。
3.7 声明
此部分为中介机构根据实际情况做出的相关说明，一般为委托方对出具材料真实、准确、完整性的声明。
3.8 附件
将各年的计算过程以excel表格的方式附后，以便具体说明计算过程和结论。
结束语
以上就如何撰写PPP项目财政承受能力论证报告发表了个人的观点，因PPP项目在国内落地的时间较短，各地区的实际情况不一，运营期内运作方式不同，可能会在论证报告的撰写方式上有所区别，但总体要表达的内容大体相同，希望各位中介同仁能提出宝贵意见。
参考文献：
[1].Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行.
[2]杨晓萌.PPP 模式—新兴的公共产品供给方式[J].大连海事大学学报，2008（12）.
