社会治理视域下的
刘贻石+赵佩
摘要：社会治理兼顾主体的多元性、互动性，强调过程的发展性、延续性，倡导利益的调和性。由于农村公共文化服务长期由政府垄断提供，造成公共文化资源利用率低下、资源配置不均衡、基础设施落后等问题，这显然难以满足日益增长的农村公共文化需求。文章从社会治理角度切入，分别从供给主体、决策机制、资金投入、监督管理等方面完善农村公共文化服务供给模式。
关键词：社会治理；农村公共文化服务：供给模式
农村公共文化服务体系建设是农村文化建设的重要组成部分。近些年，在国家和市政府各项政策的扶持引导下，衡阳农村地区的公共文化服务进入了一个良性发展的黄金时期。通过大力实施文化惠农工程，不断加大对农村文化事业发展的资金投入，加强农村的文化阵地建设，改善农村的文化基础设施，壮大农村的文化人才队伍，衡阳各地的农村文化事业呈现出蓬勃发展势头，农民的文化生活也日益丰富多样化。但与农村的文化建设相比，各级政府以及农村基层组织更关注农村的经济发展和农民收入的提高，从而导致农村的精神文明建设远远滞后于物质文明建设。由于农民对文化生活的需求程度不断加深，原有的过分强调以政府为主导的农村公共文化服务供给模式已不能满足农民日益增长的精神文化需求。因此，必须寻找新的途径，探索符合农民需要的农村公共文化服务供给模式，推动农村文化建设，使之与农村的经济建设、政治建设步调一致，协调发展。
在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》上提出了要“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“创新社会治理体制”的重大战略任务，将过去的“社会管理”表述为了“社会治理”，虽然只是一字之差，但传达的思想截然不同。客观地看，社会治理意味着社会秩序的维护主体不再局限于政府，而需要全社会共同承担，社会治理意味着治理过程不再是自上而下的单向度管控，而应是多元主体的平等协商与合作。从内涵上看，农村公共文化服务旨在满足农民精神层面的需求，由政府、企业、社会团体以及个人共同参与进行的，并通过向农民普及知识、传播文化等方式来保障农民群众文化权益的文化产品及服务的供给活动。目前，衡阳市广大农村地区的公共文化服务主要还是由政府垄断提供，由此造成农村公共文化资源利用率低下、配置不均衡，同时，衡阳农村地区文化设施建设还相对滞后，区域发展不均衡现象明显。因此，这种由政府垄断的单一模式已经不能适应衡阳市日益变化的农村公共文化服务的供给需求，需要寻求新的供给模式，这就是在社会治理理念下，采用多中心制度的模式服务于社会公共事务管理，也就是说让各类私人机构、个人及公共机构都共同参与到公共事务管理当中，倡导社会全体共同参与，使公共问题能够通过公共部门与私人部门、政府与公民、国家与社会之协同合作得以解决。
一、农村公共文化服务供给模式的构成要素
所谓农村公共文化服务，其基本内涵就是在农耕环境背景下，公共社会组织或文化部门为农村所提供的精神层面的公共文化服务，而这种服务一般是商业性或公益性的知识学习类活动或休闲娱乐活动。农村公共文化服务的供给模式涉及供给的主体、供给结构、供给方式、决策机制以及筹资渠道等多个方面，其运行高效与否与各个方面的合理均衡有关，只有各个要素以及要素之间相互配合、相互协作，成为一个协调的整体，才能发挥出农村公共服务供给模式的效能。其主要构成要求包括以下几个方面。
（一）供给主体
农村公共文化服务的供给主体主要有四类：政府、社区（村）集体、企业或私人、民间非营利性组织。在此四类供给主体当中，政府扮演着无可替代的重要角色，处于主导地位，但政府并不是唯一重要的主体，多元化的供给主体能够尽可能的满足多层次、多样化的农村农民需求。政府的责任在于向农村提供市场供给无法满足的产品及公共服务，村集体组织的责任在于向村民提供一些与生活、生产息息相关的产品及公共服务，例如修建村内的公路等，企业或私人则主要可以涵盖一些外部性不明显的准公共服务或产品，另外，还应该充分发挥非政府组织角色作用。
（二）供给方式
农村文化公共服务的供给方式涉及农村公共文化服务的输出形式，这种输出形式主要可以分为三大类：其一，直接供给方式，主要由政府或集体提供，例如医疗、义务教育等；其二、委托供给方式，主要是政府向私人委托，例如能够收费的公共文化服务项目。这种委托方式主要是以托管、租赁、承包等方式，由政府委托给企业或私人，企业或私人则遵照合同或政府意图提供相应的公共文化服务。其三、政府补贴，这种方式主要是鼓励向农村提供产品或公共服务的企业与私人，一般以税收减免或补贴的形式开展。
（三）供给结构
农村公共文化服务的供给结构涉及公共文化供给的多个方面，包括供给的质量、数量以及城乡间的差异水平等，反应的是供给的内容满足需求的能力。对于农业机械、农田水利建设、农业科技、道路桥梁建设以及市场的供求关系等影响农民生活生产的公共服务，应在处在优先供给的地位：对于一些满足少众精神文化需求的公共服务，如歌剧舞院、豪华公共设施等，应根据实际的经济情况，尽量少供给或不供给。
（四）筹资渠道
支撑农村公共文化服务的筹资渠道主要包括三类：其一为政府的财政资金，这也是当前最重要的资金来源，可分为预算内和预算外渠道两种，前者主要通过税收的方式实现，后者则是根据当地的实际情况向企业和农民自筹、统筹：其二为市场渠道，这种方式适用于可以收费的公共服务，可由企业或私人提供：其三为农村集体资金，这种资金的来源可以为农民的集资分摊，也可以为村集体的积累资产。
（五）决策机制
农村公共文化服务供给的决策机制涉及供给相关的制度与规则，主要包括如下几个方面的内容：决策主体、决策程序、决策方法、权责分配以及相关的监督机制等等。
二、创新衡阳市农村公共文化服务供给模式的意义
农村公共文化服务供给主要包括政府供给、市场供给和社会供给三种基本模式。三者各有所长，各有所短，一种理想的模式，应该是集三者之所长、避三者之所短的复合模式，使之互相补充、互相合作、互相竞争，为农村公共文化服务提供多元供给选择，形成有效供给。毋庸置疑，农村公共文化服务的有效供给能够破除农民保守思想，帮助农民尽快树立正确的思想理念，从而为衡阳市社会主义新农村的发展提供内在动力。从这一角度上看，创新衡阳市农村公共文化服务供给模式意义重大。
（一）有利于提高农村公共文化服务的工作效率
衡阳市现行的农村公共文化服务供给主要还是由政府垄断，这种供给方式不仅经济效率低下，而且由于缺乏有效竞争，导致政府提供的服务质量不高、内容单一，对社会效益的实现影响较大。而社会化的农村公共文化服务供给方式无论是在结构上还是在组织形态上都与政府的科层制不同，它要求在服务供给运作时能够高效决策、灵活多样、主体地位平等，这就打破了政府公共文化服务的垄断地位，使得竞争机制引入到公共文化服务供给市场，也使得成本意识、效率意识等在农村公共文化服务供给中显现。
（二）有利于提供多元化的公共文化服务供给
随着物质文化生活的极大丰富，农民群众在公共文化服务方面的需求也变得多元多样。根据衡阳市某县的一项调查显示：新农村建设以后，该地农村居民的文化需求和消费层次明显高于建设以前。新农村建设开展以前，农民比较热衷于看电视、打麻将等少数几项文化消费活动，新农村建设以后，村民们对书画摄影、上网、旅游、演出表演、听音乐、看书读报等文化层次高、消费层次高的偏好率明显增强。但在衡阳市传统的服务供给决策中，主要采取的是自上而下的方式，无法真正聆听用户的声音，从而无法提供给农民真正需要的服务。如果能够将衡阳市农村公共文化服务的供给主体延伸至基层，委托给社区（村）集体、企业、非营利组织，甚至是私人，将更有利于满足农民日益增长的文化需求。相较于单方的政府供给而言，社会化的供给方式更能够全方位的满足个性化、多元化的农村公共文化服务的需要，也能够弥补私人部门、政府在服务供给上的短板。
（三）有利于在财政上缓解政府压力
公共文化服务的供给需要以充足的资金保障作为支撑，缺乏有效的资金投入和基本经费保障，农村公共文化服务体系建设就无从谈起。从目前的情况来看，衡阳市财政过去用于农村公共文化服务的财政支出比例很低，虽然近些年市政府已经在努力加大对农村公共文化服务的财政投入，但依然存在着较大的资金缺口，而县、乡二级的财政支出更是有限，远不能适应形势发展的要求。究其原因，主要在于农村公共文化服务的财政来源基本上是依靠政府投入，而政府出于多方考虑，只能对农村公共文化服务进行有限度地投入。再加上农村日益增长的公共文化服务需求，使这个缺口越来越大，政府财政已经难以满足当下的需要。通过创新衡阳市农村公共文化服务供给模式，整合社会资源，充分利用社会资金，使得政府财政与社会资金都能够服务于公共文化服务当中，不仅能够使得服务成本降低，还能够弥补政府财力不足的缺口。
（四）有利于加快农村社会民主化进程
在衡阳市农村地区的现代化发展过程当中，我们需要政治上的稳定，但没有民主的政治稳定是十分脆弱的。因为农村现代化发展的一个无法回避的结果就是社会自主性的不断增强。经济主体多样化的发展造成利益分化，促使农民需要通过更多的政治参与来表达自己的政治意愿和维护自己的利益。因此，加快衡阳市农村的社会民主化进程，将会在很大程度上促进农村经济社会的发展。在推进衡阳市农村公共文化服务社会化供给的进程中，政府的垄断力逐渐减少，政府原有的权力逐渐外放，这也是一种权力回归社会的现象。农村公共文化服务供给的社会化能够促进农民与政府间的交流与沟通，提升衡阳市农村社会民主化进程。
三、衡阳市农村公共文化服务供给模式的构建路径
考虑到衡阳市农村公共文化服务供给的重要性作用，建议在满足农民文化需求的基础上，分别从供给主体、决策机制、资金投入、监督管理等方面完善农村公共文化服务供给模式。具体来说，应当做好如下几点工作。
（一）推进衡阳市农村公共服务供给主体的多元化参与
目前，随着衡阳市经济的不断攀升，农民的需求也呈现出更加多样化的态势。过去仅仅依靠政府提供公共文化服务的模式已经过于落后，跟不上农村社会发展的步伐。在现行的市场经济条件下，政府的主要作用是组织和宏观调控，在市场竞争机制下，要实现资源的优化配置，进而确保衡阳市农村公共服务供给渠道多元化，首先应对政府职能进行优化，以保证在农村公共服务职责明确。一定要将责任落实到具体的部门和个人，避免互相推诿，权责不明晰现象的发生。政府对于农村公共服务来说，作用非常关键，必须充分发挥其宏观调控性和权威性，使得农村公共服务的主体得到法律条文的制约，并在此基础上为农民提供切实的利益和服务。除此之外，政府还要细化农村公共服务，并且将基础公共服务作为根本出发点，而其他的将由市场或者社会组织来调解和供给。其次要在政府的调控下，市场和社会要突出各自的优点为社会提供更多的公共服务。政府还可以提供更多的福利来使得更多的公司和个人投入到农村公共服务中来，使其在做公益事业的同时，也能够获得一定的经济利润，这样的合作共赢会使得公共服务走上一个新的台阶。最后，政府应当加大组织力度，一旦出现了资金紧张、政策制约等情况，便能够在一定的范围内给予适当地政策倾斜和扶持。同时，政府还可以进一步加大宣传教育，制造正确的舆论导向，以防止有人假借做慈善的目的来干非法的勾当。
（二）完善农村公共文化服务供给的科学决策
文化服务供给的决策合理与否，将对农村公共文化供给服务的供给目标、市场效果产生重大影响。长久以来，衡阳市农村公共文化服务的供给决策都是从上至下的，并不是先征集农民意见后再进行决策，而是直接由政府决策农村公共文化服务供给的数量、内容、形式等，农民只有被动的接受，没有主动选择的可能。这种单方面做决定的制度，毫无民主性可言，也完全没有考虑到农民的实际情况，使公共文化服务供给很容易出现供应不足，或者是过量供应的情况。因此，政府在做决策的时侯，一定要充分调动起农民的主动性，发挥农民的主体作用。首先，要加强农民的民主意识、参与意识和主动性。农民在我国占据了大部分，但是由于收入低、文化素质低，从而大部分位于社会的底层，很多时侯总是被动的接受，不懂得维护自己的合法权益，只是一味的服从和隐忍。而造成这一切的根源，就是农民受到传统思想的禁锢无法摆脱。民主意识低下给农村公共文化服务供给带来了不小的障碍。从这一角度上分析，只有创建有效的决策体系，帮助农民意识觉醒，懂得维护自己的合法权益，主动参与到活动中去，才能够争取到说话和表达自己意见的权益，才能够使政府在做决策的时侯更加贴近民意，更加符合农民的实际需求。其次，创建农民参与农村公共文化服务的有效途径，使农民能够畅所欲言，表达自己的诉求。现实中，农民是比较脆弱的，他们缺乏去主动表达自己愿望和诉求的机会，而且也很少有人愿意倾听他们的心声。因此，当下最为重要的就是如何搭建有效的沟通平台和协同供给平台，让农民主动参与到决策中来，真正实现自己的诉求。
（三）加强农村公共文化服务供给的资金保障
衡阳市农村公共文化服务协同供给模式离不开充足的资金支持，这也是农村公共文化服务持续开展的保障。鉴于此，我们必须构建有效的协同供给模式来确保资金的充足，唯有这样，才能够使公共文化服务发挥它应有的作用。第一，政府必须加强资金扶持，在城乡资金投入上尽量缩小差距。长期以来，衡阳市为了发展经济，提升群众的生活质量，采取了重工轻农，重城轻乡的政策，农村的建设和发展严重滞后。正是这种落后性才导致农民的切身利益无法得到有效保障。要克服农村公共文化服务资金不足的难题，政府就必须出面，利用各种政策和措施帮助农业复兴，从而使城乡发展趋于平衡，以此来促进社会的和谐发展。第二，政府不仅要加大资金扶持力度，而且还要进一步吸引外资，寻找各种资金支持源。因为，仅靠政府的财政支持是远远不能够振兴和发展农村公共文化服务事业的。政府必须在宏观调控的基础上，促使更多的企业和个人投入到农村公共文化服务事业上，进而为其发展筹措更多的资金，吸引更多的人才。此外，对于资金投入的企业和个人而言，不仅仅是资金支持，同时政府还要创造更多的条件帮助参与的企业和个人获得一定的经济利益，这样才能够使农村公共文化服务事业再上一个台阶。
（四）优化农村公共文化服务供给的监督管理
不可否认，良性的农村公共文化服务供给离不开强有力的监督管理。整个供给系统运行能否有序、供给是否有效、供给目标是否完成等都与监督管理的效率息息相关。在农村公共文化服务供给过程中，由于监督力度不足会出现很多问题，例如公共文化服务供给的资金截留问题等。在农村公共文化服务供给过程中，由于信息不对称，农民并不知晓供给的数量和内容，因此这种不透明的方式就留下了隐患风险。现实表明，加强协同供给的监督管理力度是协同供给模式下提升供给方式的必要手段。加强协同供给的监督管理可从如下两个方面着手：其一，在政府内部加强自我监督管理，确保农村公共文化服务的供给能够持续有效地开展。监督管理的法律法规是防范农村公共文化服务中官员腐败、寻租行为重要手段，建立起完善的问责机制，使得涉事的官员能够在角色服务方面自我监督与约束。其二，发挥政府主导作用，紧密联系其他供给主体，建立全民参与的民主监督管理机制。在农村公共文化服务供给过程中，需要密切监督的不仅仅是政府主体，还应包括其他的盈利组织及非盈利组织，鼓励广大的农民群众参与到监督当中，形成政府、社会、市场、大众等多元协同的监督管理机制。作为对农村公共文化服务供给最有发言权的农民群体，应重视农民在公共服务供给过程中的监督主体作用。另外，媒体监督、社会舆论监督也是新型的重要监督方式，这对于规范农村公共文化服务各类供给主体行为，提升农村公共服务供给效率同样具有重大的实践意义。
