关于“两集中两到位”改革的若干思考

    李贱贵

    

    

    

    十八大以来，国务院把简政放权作为政府施政的重要着力点，2014年国务院已先后3次精简下放审批权限，认识、适应、引领经济社会发展新常态，必须 深化相对集中行政审批改革。“两集中两到位”是行政审批制度改革的“重头戏”，推行过程中不可避免地会受到传统观念、传统体制、传统习惯、权力利益等方方面面的制约，必须解放思想、创新思维、大胆创新、深入推进。

    一、开展“两集中两到位”改革取得的成效

    崇义县以推进行政审批“两集中两到位两提高”（部门的审批事项向一个科室集中、审批科室向行政服务中心集中;进驻到位、授权到位;提高审批效率、提高审批质量）改革为抓手，深化行政审批制度改革，较好地解决了制约行政效率的体制性障碍，行政服务初步实现了全面集中、全面监督、全面提速、全面规范。

    一是精简了审批项目。按照“依法合理、应减尽减、分类研究、区别处理”的原则，对现有的行政审批项目进行了全面清理，编制了行政审批事项目录清单、权力清单，并向社会公开。县级保留行政审批项目337项（含承接国务院、省市下放事项107项），精简审批事项81项（其中暂停8项、取消48项、下放基层实施7项、转变管理方式18项），精简率为19.38%。

    二是集中了审批事项。注重顶层设计，舍得资源倾斜，围绕把行政服务中心打造成行政审批 “大超市”、公共资源交易 “大平台” 的目标，高标准建设了行政服务中心，研究制定了一系列配套制度体系，明确县级保留的行政审批事项全部纳入行政服务中心窗口集中办理。行政服务中心占地3500平方米，设窗口72个，全县46个部门进驻，进驻事项335项（其中行政审批304项、公共服务31项），行政审批事项进驻率90.2%，基本实现了“一个窗口对外、一个窗口服务”，群众日常需要办理的事项，大部分可以在中心窗口“一站式”完成。

    三是提高了审批效率。对涉及两个以上部门审批的事项，实行并联审批，做到“一窗受理、抄告相关、同步审批、统一收费、限时办结”。 针对工程建设项目审批时间长、贻误工期问题，制定了《建设项目提速办理工作制度》。按照“时间短、流程优、服务好”的要求，编制《行政审批事项即时办结目录》，优化审批流程，减少审批层级，精简申报材料，压缩审批时限。平均审批时限由12个工作日缩短至5个工作日，一般事项办结时限压缩到1个工作日以下。

    四是优化了审批服务。推出一系列关注民生、贴近基层的“微服务”。一是预约服务。针对群众急事、特事需双休日节假日办理问题，实行预约服务，设立了志愿者服务站、公布了预约电话，群众可以采取当面预约、电话预约等形式预约窗口工作人员双休节假日服务。二是延时服务。对应当场或当天办结的事项，到下班时尚未办理完毕的，窗口工作人员统一提供延时服务至事项办理完毕，做到服务群众“不下班”。 三是上门服务。为因特殊原因无法到中心办理手续的群众和有需要的企业提供上门服务，延伸审批服务领域，打通服务 “最后一公里”。四是全程跟踪服务。建立健全窗口工作台账和投资者档案，实行一事一记，全面跟踪办件情况，提供事前、事中、事后跟踪服务。

    五是提升了审批透明度。全面实行了“五制”、“四公开”、“三亮明”，即首问负责制、全程代理制、一次性告知制、限时办结制和责任追究制;办事依据公开、办事程序公开、办事时限公开、办事结果公开;窗口及其工作人员提供服务亮明身份、亮明承诺、亮明标准。建立了网上审批系统，将所有行政审批项目纳入网上审批系统办理，行政审批由内部运行变为公开操作。

    二、深化“两集中两到位”存在的问题

    从放权的成效看，行政审批权取消下放带来的实际效果还比较有限。各级部门连续取消下放一大批行政审批项目，拆掉市场的“篱笆墙”，为市场“松绑”，但行政审批取消下放带来实际效果还非常有限。一些部门目前取消、下放的审批事项中很多是实际意义不大的事项，“干货”不够多、“含金量”不够高，核心权力没有放到位;一些下放的审批事项具体到基层的某个地方，办件非常少甚至根本不涉及;部分行政审批权下放存在截留、变相增权等“肠梗阻”现象，企业和群众感到还不够“解渴”。

    从审批现状看，行政审批工作与全面深化改革的要求和群众的期望相比，提速提效仍有较大空间。一是审批事项分散，审批仍然过多过滥，有的设置不够合理，有的出于部门利益，有的已经过时;二是审批程序繁琐，审批时限仍然偏长、效率仍然偏低;三是管理方式陈旧单一，重审批轻监管;四是审批行为不规范，自由裁量权较大，办事透明度较低，有效监督制约不够。

    从中介服务看，评估中介有成为审批“二婆婆”的倾向。各级政府出重拳精减行政审批，但对评估中介机构的关注、监管、规范力度还不够，中介业务“环节多、耗时长、收费贵”等痼疾，尚未随着简政放权改革而得到根本缓解。目前贯穿于行政审批过程中的第三方中介事项有30余项，主要形式为技术性审查、评估、鉴证、咨询报告、意见书，包括环境影响评价、可行性研究、节能、地质勘探、施工图设计审查等，这些中介服务的结果都是职能部门受理审批的前提，大大加重了企业负担，部分蚕食消解了行政审批制度改革的成效。

    从行政审批集中办理情况看，审批事项进驻行政服务中心参差不齐。一些行政审批单位不愿放权、不愿进驻、规避进驻;有的单位只进驻了部分事项，事项进驻不全;有些事项表面已进驻，但存在“明进暗不进”、“人进事不进”、“群众办事多头跑”等问题;有的事项授权不到位，窗口成为“中转站”和“收文室”。

    从改革时机看，深化行政审批制度改革当前这个时期是中央最重视、社会最关注、市场最需要、条件最成熟的时期。一方面，行政审批是行政机关为应对市场失灵、社会自律不足等，对经济和社会采取的必要干预，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提升风险抵御能力等方面发挥着重要作用。另一方面，行政审批作为前置性的管理手段，如果过多过滥，会严重打压社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加经营成本、甚至阻碍经济发展。因此，行政审批应当适度。在经济转型升级的关口，深化行政审批制度改革，是条件最成熟的时期。

    三、纵深推进“两集中两到位”改革的路径

    一是破除部门利益，化解改革阻力。一要解放思想。思想是先导，是灵魂。要牢固树立“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用” 、“放管结合、放管并举”的思想，拿出壮士断腕的决心和勇气，将政府的工作重心转移到加强公共服务、加强市场监管、加强社会管理上来。二要减权去利。“减权”就是围绕政府职能转变和简政放权，变文件放权为实质性放权，使数量的变化转变为物理的变化、化学的变化。“去利”就是将行政审批权限与部门利益隔离，解决审批权力部门化、部门权力利益化问题，解决不肯取消审批项目、不肯进驻服务中心、不肯向窗口授权等恋权恋利问题，破除部门利益的“一亩三分地”。三要规范中介。全面清理、大幅减少行政审批前置中介机构和服务事项，加快推动中介服务组织与行政机关脱钩，割断行政部门与社会组织的姻亲关系，实现中介机构要“去行政化”。 建立统一的中介机构信用平台，加强中介机构监督管理，降低中介机构收费标准。培育中介服务市场，引入竞争机制，打破中介服务垄断。在行政服务中心设立中介配套服务区，引导各类中介服务机构进驻并设立窗口，打造中介服务超市。

    二是持续简政放权，凝聚改革活力。一要继续“放权”。各级政府要把简政放权作为政府自我革命的“重头戏”，深挖潜力，持续放权，特别是对一些社会关注度高的“硬骨头”进行攻关，拿出更多的“真金白银”， 提高下放项目的“含金量”。二要大幅“减权”。按照“上级有要求的坚决减、外地有经验的借鉴减、发展有需求的主动减、基层有探索的推广减、社会有呼声的积极减”的原则，对现有的行政许可项目、非行政许可审批项目进行全面清理，该取消的取消、该下放的下放、能委托的委托、能转变管理方式的转变管理方式，继续大幅减少行政审批事项。三要切实“限权”。坚持审批条件法定、审批环节精简、审批流程优化、审批时限缩短、申请材料精细，建立行政审批服务标准，限制审批自由裁量权。四要注重“并权”。所有行政审批事项纳入行政服务中心办理，实现“中心之外无审批”。五要全面“亮权”。建立行政审批事项目录管理系统，实行审批事项适时调整动态管理和审批事项编码目录管理。完善行政审批事项目录清单、权力清单、责任清单、负面清单，通过网站、报纸、电视等媒体向社会公示，接收监督。

    三是创新机构平台，保障改革有力。解决目前行政审批“两集中两到位”改革中事项进驻难、授权到位难、人员管理难、批后监督难等问题，需要从机构设置上大胆改革、先行先试，除了目前普遍实行的行政服务中心（政务中心）模式外，应探索更加科学有效的机构设置模式。一是行政审批服务局模式。按照“审管分离、审监分离，编随事转、人随编走，优化整合、集约利用”的思路，开展组建行政审批服务局试点，行政审批监管职能与经办职能分开。各部门行政审批职能集中授权给行政审批服务局，各行政审批职能部门履行监督职能，行政审批服务局履行经办职能，破除行政审批“决策、执行、监督”三权合一，实现“一个印章管审批”。二是“前台+后台”运作模式。行政服务中心作为政务前台，负责行政审批和公共服务事项的受理、发证，直接联系服务群众;行政审批职能部门作为政务后台，负责在规定时限内进行事项审批，形成“前台受理、后台审批，车间模式、流水作业，相互配合、相互制约”的新机制。三是网上办事大厅模式。建设网上办事大厅，推进行政审批网上业务办理系统、并联审批系统、服务支撑系统、效能监察平台等建设，实现行政审批网上受理、网上查询、网上监督、网上办结。

    ■责任编辑：程文燕