不文明养犬引发的社会公共问题及对策研究

    于芷薇

    【摘 要】 随着人们生活水平的不断提高，越来越多的人选择养一只宠物犬来增添生活的乐趣，在城市的大街小巷，“遛狗”成为一道风景线。公共场所随处可见的宠物犬，街角旮旯里的流浪狗，都让我们不得不面对不文明养犬行为所引发的社会公共问题。尽管全国各地相继颁布各项法律、管理条例，但仍收效甚微，时隔多年，文明养犬话题重回大众视线，如何解决这一公共问题值得深思。

    【关键词】 文明养犬 公共问题 对策

    党的十九大报告中提到，要加强社会治理制度建设及德治建设，自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任，自觉遵守和维护社会秩序。文明养犬作为社会公共治理的一部分理应引起公众的重视，文明与否离不开社会治理者的“良法”和“善治”，也离不开公众的“良心”和“德行”。面对不文明养犬引发的社会公共问题，如何“共建共享”一个健康的养犬环境，亟待公共管理者和大众共同参与。

    一、养犬现状及特点

    越来越多的人开始养宠物犬，越来越多的人加入到“遛狗”的行列，不文明养犬带来的一系列社会公共问题也接踵而至。为了更好地规范养犬行为，全国各个城市纷纷制定和出台养犬法律法规。比如，1993年，上海出台了《上海市犬类管理办法》（2011年修订为《上海市养犬管理条例》）;1994年，北京制定了《北京市严格限制养犬规定》（2003年新增《北京市养犬管理规定》）;1995年，武汉出台了《武汉市限制养犬规定》（2006年修订出台《武汉市养犬管理条例》）。

    据不完全统计，武汉市限养区[1]内的犬只数量累计超过40万只，而登记在册并且已经为犬类办理了相关证件的犬只仅有2.8万余只，犬只办证率不足7%，由此可见，无证犬只占据相当大的比例。

    笔者从武汉市小动物保护协会了解到，该协会成立13年来，共救助过8000多只流浪小动物。据协会工作人员介绍，救助站内的流浪狗数量已经多到没有办法具体统计。尽管有许多爱心人士和志愿组织会主动对流浪狗进行救助，但救助的速度远远赶不上养犬主人的遗弃速度，救助站已经超负荷运作，而资金不足、人员匮乏、处置困难成为主要制约因素。

    二、犬类增多的原因

    时隔多年，养犬问题重回大众视线，犬只数量不减反增究竟为何？笔者认为基于以下原因：

    一是大部分公众认为，养犬属于个人偏好，想养就养，朋友或者亲戚的一只母狗生了一窝小狗崽，就会在朋友圈掀起一波“分狗”的热潮。加之大部分公众对于饲养宠物犬需要登记办证的规定并不知晓，养犬成为一个人人都可以触碰的“低门槛”;

    二是年轻夫妻为怀孕做准备，准妈妈们担心在孕期养狗容易患上弓形虫病，影响“优生”，对孕妇及胎儿的健康造成威胁，宠物犬就可能会被遗弃;

    三是随着二胎政策的全面放开，部分家庭不再有更多的精力和时间去照顾宠物狗，而是将精力转移到“二孩”身上，导致宠物犬不再“受宠”而遭遗弃;

    四是大众受电影等传播媒介的影响，比如，电影《忠爱无言》、《一条狗的使命》等与狗相关电影的热映，不仅赚足了观众的眼泪，也让养狗成为一种新风向。受电影内容影响，孩子们会心血来潮的想拥有一只宠物犬，大众会掀起一波养狗热潮。

    三、加强犬类公共管理的对策

    （一）弥补法律法规漏洞，采取积极性强势干预

    汉斯·里切尔认为“强制是保证充分发挥集体精神的手段，因为在社团中每个人的集体精神参差不齐。”

    要应付不文明养犬的逆境，政府中枢决策系统就必须充分发挥能动性，遵循积极性强制干预原则，运用权威为本的政策工具进行社会管制，制定和执行带有强制性的政策。比如：对无证养犬主从重处罚，通过强制性措施来敦促养犬人办理养犬许可证等相关登记手续;

    全社会和中央政府的高度关注也将成为激励各地方政府落实文明养犬的“一剂良药”。中央政府要积极地释放“让文明养犬意识深入人心”的强烈信号。比如，中央精神文明建设委员会可以强制性地将“文明养犬”列入对“全国文明城市”评选考核的标准之一，让各城市对“文明养犬”予以足够的重视。对执行卓有成效的城市，中央要给予一定的选择性激励，并作为全国推行“文明养犬”的优秀试点进行大力宣传。反之，对法规条例执行效果不容乐观的城市，中央应予以通报批评并责令整改，敦促该城市对法规相关条例及时做出相应的修改和调整。

    对于法律法规条例的修正，管理者可以参照林德布洛姆的“渐进决策理论”，即在既有的合法政策的基础上，采取循序渐进的方式对现行政策加以修改，在维护社会稳定的前提下，通过一连串小小的改变，弥补法律条款中的不足，逐步实现预期的政策目标。与此同时，在制定和修正的过程中，要避免形式主义，避免所制定的法令和政策与现实情况脱节，不能付诸实施，形同虚设。法律法规的制定应该更为人性化，更“接地气”。

    （二）重视目标群体，加强公共教育

    文明养犬的目标是否能够实现不仅仅依靠于有关部门出台相关的法律法规，同时也有赖于相关管理条例的有效执行，而最终能否“行之有效”又取决于目标群体——养犬人（更广义来说应该是所有人，因为我们无法确认人们是否有养犬的意愿，因此每个人都可能是潜在的养犬人）。目标群体能否有效践行这些管理条例，不仅仅容易受到管理幅度及目标群体应承担的后果的直接影响，目标群体自身的知识储备和他们对这项管理条例的认知程度也不容忽视。

    当然上述所提到的这些，需要公民自身建立一种自律机制，自身的自律性会演变成一种行为约束力，而培养这种自律性最有效的方式就是接受良好的公共教育，并且尽可能的將公德教育“适龄化”，让所有的适龄学前儿童都能从小养成良好的公德习惯，随着年龄增长，固化到行为习惯中，催生行为效应，进而形成良好的社会风气，最终形成整个社会都认为不栓绳的遛狗是不文明行为。

    因此，重视目标群体的作用，加强对大众养犬的公共教育是解决不文明养犬的根源性策略。

    （三）重视公共管理者的价值观建设，加强管理执行者队伍建设

    除了要对目标群体的公共教育加以重视以外，全社会对文明养犬问题的关注程度以及中央政府对于如何解决不文明养犬引发的问题所持有的态度，都会成为文明养犬问题能否最终得以落实的重要影响因素。同样，公共管理者自身的价值观、知识储备等主观因素也将成为影响该问题化解与否的内在因素。

    只有当管理执行者对“文明养犬”这一公共问题，予以高度密切的关注，只有当管理执行者形成对“文明”价值观的“价值认同”，这种价值观才有可能渗透到公共管理者日常的管理与执行行为中，衍变为“制度性操作”，这样的执行才是行之有效的。

    反之，如果管理群体、执行群体并没有形成上述的“价值认同”，那么，在日常的执行管理工作中，他们很容易持有一种消极被动的情绪，将管理当作不得不完成的任务来敷衍了事，就会在无形之中产生一种潜在的抵制，再完备的法律法规也将沦为一纸空文。与此同时，管理执行者的人才队伍建设也应予以重视。在武汉最新养犬管理条例第一章总则中的第十九条：“公安机关应当建立日常巡查制度，及时发现和查处无证犬只及其他违法养犬行为。”但是目前还尚未发现有专门的查处执勤管理队伍。

    （四）扩大受众群，创新传播方式和手段

    如果说大众传媒没有宣传确实不太合理，但我们这代年轻人，已经没有了长辈们每天读书看报了解时事政治的好习惯，我们最多的时间大概就是花费在手机上，而就算我们刷微博、逛论坛看到某些政治性较强的字眼，我们大多数时候都会选择视而不见。也就是说，即使媒体每天大肆的报道，大多数时候看到相关恶犬伤人的惨剧，人们最多也只会扼腕叹息，成为茶余饭后的谈资，这就涉及到传播手段和方式的问题。

    要想“文明养犬”深入人心，有更多的受众群，就要在传播方式和传播手段上开拓创新。换句话来说，就是要通过普通老百姓能够接受，最喜闻乐见的方式展现出来。当然，这就需要新闻工作者和传媒人多下功夫钻研了。

    合理运用信息为本的政策工具，充分利用电视、广播、报纸、杂志等传统媒体;合理运用数字电视、数字杂志、触摸媒体、移动电视等新媒体渠道，扩大文明养犬传播的覆盖面及受众群体。比如：可以鼓励广播和电视把“文明养犬”这类公共问题制作成专题节目，专供公民讨论;可以在地铁站、公交车站的宣传广告牌张贴宣传海报;在小区住宅楼电梯可视媒体循环播放宣传小视频，以达到“目之所及”的宣传效应，让“文明养犬”在全社会形成社会文化。

    （五）加强相关管理部门之间的沟通与协调

    由于犬只管理活动涉及多方面的关系，涉及到市公安机关、农业行政管理部门、工商行政管理部门、卫生行政管理部门、城管执法部门等多个部门。多部门在统筹上的协调失衡，容易使养犬管理问题较为突出，往往是在群众反映强烈或媒体曝光后，相关部门才会采取临时性的突击措施，甚至仅以一纸文书批复式回应，执法工作显得被动，且缺乏连续性和系统性。

    因此，按照法约尔的话来说应该实现“各行其位，各就其位”，各部门要明确划分每一个组织成员的职责权限，确保分工的专业化，在提高组织的工作效率的同时，可以根据需要建立“法约尔跳板”，即在需要进行沟通的两个部门之间打通联系的渠道，从而缩短上下级之间的批复时间以及部门之间的信息传递时间，还能有效的避免各部门之间“踢皮球”式的互相推诿现象。

    在此过程中，协调也尤为重要，且协调应该在早期阶段进行，也就是说，所有相关人员都应在政策或决定的形成阶段参与协调的过程，这种参与方式可以通过提高组织成员的积极性和创造性而有益于政策的实施，而不只是在政策或决定的完成阶段“象征性地参与”。当然，前提是政府这个“总龙头”要起到宏观上的把控全局的作用，将所有相关部门凝聚起来，共同为政策的制定出谋划策，在沟通和协调中发挥最大效用。

    （六）举各方之力，兴基层自治，构建良性互动

    宁波市在文明养犬的解决方案上，就很好的诠释了“居民自治”这四个字。宁波市联合社区居民委员会，在社区内设立“宠物工具箱”，箱内有“宠物拾便器”、“宠物牵引绳”等工具，箱体外侧还印有“请牵狗绳遛狗”等宣传标语。真正实现了基层居民自治。

    社区管理委员会应全面了解社区养犬情况，做好登记备案工作，将所有养宠居民信息登记造册，便于日后能及时处理不文明养犬的邻里纠纷问题;有条件的社区还可以成立保安巡逻队，及时发现、及时制止居民违法违规养犬行为;政府也可以根据实际情况，拨付一部分资金支持社区物业管理公司，使物业公司有能力在社区向养犬人免费发放狗绳和狗嘴套。

    社区要发挥好桥梁纽带作用，作为“自上而下”传达中央指导思想的“传话筒”，与此同时也要作为“自下而上”基层群众组织的“传声筒”，在开展工作的过程中，广泛听取民声民意，保证基层百姓的参与信息交互更加顺畅无阻，增强中央政府与基层百姓之间的理解信任，提高公共管理者执行与管理的合理性和有效性，为各种阻力“让路”，文明养犬工作才能更有效地开展。

    结 语

    尽管各地养犬条例颁布实施历时已久，然而，并不是每一个公民都能做到对其内容的知晓，更不用说是熟悉了。其实，我们每个人都有责任也有义务维护法律权威、遵守社会规范，这不仅仅是出于对自身利益的维护，也是对保障他人权益的一份责任。诚然，笔者在文中提出的建议也有过于理想化的成分，但最终的目的都是希望法律法规能真正发挥作用，规范公民养犬行为，保障公民人身安全，让文明养犬蔚然成风，公共环境得到改善，让“良治”与“良心”并驾齐驱，真正实现社会公共治理的“共建共享共治”。

    【注 释】

    《武汉市养犬管理条例》第二章第九条中明确规定：三环路以内区域及三环路以外的城镇居民居住区、机关、企业事业单位、学校、幼儿园、医院、文物古迹保护区、风景名胜游览区等区域为重点限养区;其他区域为一般限养区

    【参考文献】

    [1] 马继锋. 如何化解城市人狗之争？[N]. 赤峰日报，2019-01-30（001）.

    [2] 李迎春.养犬、规制与社区治理[J].杭州（周刊），2019（04）：42.

    [3] 易景，张華芳，吴丹.中国城市养犬管理问题研究——以南京市为例[J].现代商业，2018（36）：50-51.

    [4] 黄赛.遛犬背后的“人犬权利”之争[J].中国工作犬业，2018（10）：55-57.

    [5] 王小文. 文明养犬离我们还有多远[N]. 陕西日报，2018-10-12（007）.