支出型贫困问题社会救助的研究综述

    郭荣丽 张月

    摘 要：支出型贫困问题已成为我国社会救助政策中不得不深入思考的问题。通过对国内支出型贫困问题社会救助研究的梳理，呈现出支出型贫困概念界定从模糊逐渐到清晰、测量方式从单一到多样、救助模式从单一到多元以及社会救助瞄准效果不断加强的过程。总体而言，对支出型贫困问题的研究探讨为社会救助体系的进一步完善提供了思路。

    关键词：支出型贫困;社会救助;贫困识别

    中图分类号：C913.7 ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）32-0047-03

    贫困是人们生活水平达不到社会可接受标准的一种现象，也是人类社会长期面临的重大问题之一。在社会发展的每个阶段贫困它都有不同的表现形式，减少乃至消除贫困是我国21世纪的新愿景。我国始终将反贫困以及扶贫任务放在政府工作的重要位置，业已形成了较为完善的社会救助体系[1]。支出型貧困的提出体现了其浓厚的中国本土化色彩，表达了位于低保群体和中等收入群体之间的这部分人群，既没有低保救助，也不如中高收入群体一般富有，一旦家庭或个人刚性支出过大，将极易陷入贫困之中。现如今，我国的各类社会救助获得的前提几乎都是以低保作为评定原则，救助的各种措施以及政策均是涵盖在低保之中，而忽视了支出型贫困这类人群，他们往往被置于低保救助之外，一旦个人或家庭成员发生意外则容易陷入极度贫困的境地。

    我国从2007年开始关注“支出型贫困”问题。2010年，上海市不再以单一的“收入”作为贫困家庭的衡量标准，探索以“支出”为导向的更为精准、有效的新型核贫帮扶机制。2018年南昌市民政局下发城镇支出型贫困低收入家庭认定办法。2019年，福建省民政厅出台《关于进一步做好支出型贫困家庭最低生活保障制度工作的通知》，明确将因病、因残、因学，多重原因致贫等四类家庭纳入低保范围。我国多个省市相继出台了关于支出型贫困家庭认定和救助的办法，并进行了相应试点，但是对于支出型贫困群体的社会救助以及治理仍缺乏国家法律层面的支持，各地救助政策标准不一。通过对支出型贫困社会救助的研究有利于不断完善和丰富当前我国的社会救助体系，以便更好地为解决支出型贫困及各类贫困问题提供新思路。

    一、支出型贫困的识别及产生原因

    学者们多从不同视角定义支出型贫困。路锦菲[2]等从微观视角出发，将支出型贫困界定为因重大疾病、子女上学、突发事件等原因造成家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力，实际生活水平处于绝对贫困状态下的困难群体。刘凤琴[3]等则对支出型贫困家庭进行标准化识别，将支出型贫困定义为一个家庭的医疗或教育支出占非食品支出的比例超过40%的家庭。王杰秀[4]等将因病、因残、因灾等原因导致家庭陷入贫困，但又不符合低保救助及社会保险申请条件的特殊群体认定为支出型贫困群体。刘沛栋[5]从基本消费视角出发，利用扩展线性消费模型（ELES模型）进行分析，将某一群体维持其基本生活的消费支出大于其可支配收入而导致的贫困列入支出型贫困的范畴。刘七军[6]等从精准扶贫视角将支出型贫困家庭的致贫原因总结为家庭及个人自身发展能力缺乏，包括基本发展能力、学习能力以及交际沟通能力的缺乏，表现为收支差异明显、家庭困难程度极为严重。尽管现有研究所举的支出型贫困致贫原因和特征有所不同，但都从多个视角关注支出型贫困，并逐渐将研究视角从致贫外因转向内因，进一步丰富了支出型贫困的内涵。

    二、支出型贫困测量的研究

    长期以来，贫困被认为是一个一维概念，多数学者仅从经济这一维度出发，将一个人维持生存所需的最低收入或消费水平（一般是贫困线）作为判断其是否贫困的标准。在《中国人类发展报告——人类发展与扶贫，1997》[7]中，联合国开发计划署提出，应该改变过去单纯以收入衡量贫困的做法，采用人类贫困指数（HPI）来衡量贫困，人类贫困指数涉及教育年限、预期寿命和生活水平三个维度。刘水莲[8]认为，支出型贫困应该是一种事前预防，它不同于以往收入型贫困的事后弥补，应以发展型视角看待支出型贫困问题，完善社会救助制度。支出型贫困常常成为社会救助与扶贫开发的夹心层，面对这一问题，田北海[9]等采用多阶段抽样方法进行问卷调查，将支出型贫困发生时长分为短期即连续非间断的6个月内不可能改变的城乡困难家庭，通过数据测量与分析第一次提出支出型贫困是收入和支出共同作用的结果，并将支出型贫困划分为四种类型。王瑜[10]等以CFPS数据库作为支撑，对一般性居民消费性支出结构进行分析，认为支出型贫困家庭医疗保健、居住、教育、食品等刚性支出均高于一般性居民消费性支出，但没有提及重大医疗和意外伤害支出。周绿林[11]等采用二分类Logistic回归分析，得出影响支出型贫困家庭致贫因素由大到小依次为总收入、医疗支出、残疾及教育支出。毕红静[12]等从基本消费支出的视角对支出贫困指数进行测量，探讨不同群体的支出型贫困指数。总的来说，多数学者对支出型贫困的测量多以定量分析为主，并主要以支出型贫困的致贫因素作为研究切入点，分析各项支出对支出型贫困的影响，通过数据分析与测量，找出了导致支出型贫困的主要、次要和其他因素。

    三、支出型贫困救助模式的探讨

    支出型贫困本身具有突发性、临时性等特征，这也决定了它需要迅速、及时的救助。不同于以往收入型贫困的事后弥补，支出型贫困是一种事前预防，它更注重风险的预测和防范。支出型贫困救助模式是一种以需求为导向的贫困救助模式，本身具有发展型社会政策的特征，沈君斌[13]认为支出型贫困救助的目标定位是抚平遭受突发灾祸的低保夹心层家庭，降低家庭基本社会保护需求的可及性与最低生活保障标准门槛间的界限，体现了支出型贫困救助更加关注能力不足与机会缺失的“人文贫困”。1999年国务院颁布《城镇居民最低生活保障条例》所确立的最低生活保障制度成为中国整个社会保障体系中的重要组成项目[14]，使得我国社会救助更上一层台阶。2012年上海市长宁区推出四医联动医疗保障模式，适当放宽限制以支出经费为标准。2013年，北京市以提高低收入群体收入为目的，扩大社会救助的范围，完善救助项目，积极探索对支出型贫困群体的救助模式，以家庭人均支出情况来决定救助群体[15]。山东省临邑县朱家胡同村采取“评议+审核”模式的摸底调查，了解支出型贫困临时救助对象的数量和所需资金，进一步明确该地支出型贫困群体的救助范围和标准[16]。滨海县对因病致贫群众提供多层次多方位的社会救助鼓励社会力量的参与[17]。从这些救助措施和模式来看，我国对支出型贫困群体的救助主要采取临时或专项救助，但大部分救助以低保为门槛，没有专门针对支出型贫困的救助制度，各省市均处在试点阶段且没有统一的标准，但支出型贫困在各省市的关注度逐渐上升，救助模式也在不断改进和完善。

    四、支出型贫困瞄准效果的研究

    （一）支出型贫困人口的瞄准情况

    识别支出型贫困人口对提供社会救助的精准性有着重要的作用。王素芬[18]等通过对低保边缘群体的调查发现，城市及农村低保边缘家庭和边缘对象仍然占家庭困难群体中的大多数，这些群体家庭成员的健康状况、接受医疗服务的数量以及子女获得教育的机会均低于社会平均水平。因此，支出型贫困救助的对象主要划分为两类，一类是经过各种救助后仍存在突出困难的群体，另一类是低保救助边缘化群体[19]。但是，支出型贫困群众还未纳入到社会救助体系之中，主要是由于当前客观存在的政策覆盖不到、社会关注度低且不符合低保救助标准[20]。一些学者研究发现，家庭学生人数、家庭病残人数和家庭教育支出对于支出型贫困个案瞄准均有显著影响，而家庭老年人数和家庭医疗支出没有影响[21]。刘央央[22]等采用倾向得分匹配方法（PSM）研究城乡低保制度對支出型贫困脆弱性的减贫效应，结果显示，支出型贫困群体在低保标准的限制下，无法享受低保制度以及叠加在低保制度上的其他福利待遇，从而使得低保制度成为这类群体无法跨越的福利悬崖。研究显示，对支出型贫困人口的瞄准度和关注度不断增强，但由于我国社会救助政策普遍建立在低保标准之上，支出型贫困群体往往被排除在低保之外，所以，未来的救助政策应在一定程度上向支出型贫困群体倾斜，使他们得到更多保障。

    （二）救助政策瞄准效果研究

    慈勤英[23]等使用仿生智能优化算法——人工蜂群算法（ABC）和Nelder-Mead算法来对社会救助政策支持效果进行分析，结果显示，现行社会救助仍无法保障因病、因学致贫的情况，低保救助资源倾向低收入家庭，使得救助资源分配有效性减低。当前解决支出型贫困问题一般是通过临时性救助，还没有一个针对支出型贫困的完整的救助体系。谢宇[24]等从发展型社会政策视角出发，发现支出型贫困对应的社会救助被包含、覆盖或者被叠加于低保救助范围之内，难以有一个统一的量化度量标准，救助的界限和范围不清，标准也不一。李运华[25]等从收入—支出的视角对社会救助下支出型贫困和收入型贫困进行分类，认为当前救助政策应按收入完善基本生活救助，按支出强化分类救助，不可偏废某一方。由于现行救助政策下存在“负激励”风险，导致社会救助政策存在一定缺失，无法激发社会活力。同时，现行专项救助出现严重瞄准偏差，主要是由于低保与专项救助进行简单捆绑，造成福利在部分群体身上“过渡集聚”形成重复救助[26]。刘凤勤[27]等从多维贫困的视角对社会救助瞄准效果进行分析，采用多项logit模型进行求解，结果认为，低保制度在一定程度上向非穷人泄露资源，但是比例不高。谭溪[28]通过FGT贫困测量指数对农村实行的社会救助扶贫效果进行了测算，结果显示，社会救助项目存在瞄准误差，针对支出型贫困缺乏特定的衡量标准。现有的研究对于救助政策的瞄准问题都进行了深入剖析，多数研究表明当前社会救助政策仍然存在严重的瞄准偏差问题，救助资源仍存在一边倒的趋势，救助人群也很少涉及到支出型贫困群体，从而引发对这类群体更多的关注。

    五、结论

    当前各地脱贫成效显著，但阶段性减贫并不能一劳永逸地消除绝对贫困，顺利脱贫的人群可抵御风险的能力仍然比较弱，因灾、因病、因学致贫以及返贫风险犹存。目前学术界对于支出型贫困的研究成果还相对较少，但是可以看出，支出型贫困问题已经在我国相当多省市引起了关注，这一类群体也逐渐被纳入到低保救助范围之中，说明在我国社会救助政策趋于完善的同时，在很大程度上将关注人民基本生活需要的视线慢慢转移到关注人民日益增长的美好生活需要上，体现出我国社会救助政策的瞄准性大大提升。但是，如何将支出型贫困社会救助问题提升到制度层面仍然是一个亟待解决的问题，对于支出型贫困社会救助的评价指标体系构建也是一个突出问题，如何确保低保救助顺利覆盖支出型贫困群体仍然需要不断的探索。这主要是因为我国在整体上还没有将支出型贫困纳入到政策考量之中，低保边缘家庭仍存在随时陷入贫困的风险。

    总而言之，我国的社会救助体系是随着经济社会的发展而不断完善的。随着脱贫攻坚任务的全面深入，以及带着对未来扶贫任务的展望，需要我们将研究贫困的视角从满足生存到促进发展转变，从单一救助向社会多元化救助转变，从政策制定与评估向法治视角转变，这也是我们面向全面小康、面向21世纪对于社会救助发展应有的态度和思想转变。

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