西藏财政支农资金整合存在的问题及其对策分析

    王珊珊

    摘 要：西藏财政支农资金整合工作系统且复杂，资金整合工作成功与否直接关系到西藏农业、农村和农民之间的协调发展。目前，西藏财政支农资金整合过程中存在一些问题，如统筹整合管理机制不成熟、资金安排精准度不高等。因此，提出了提升西藏财政支农资金整合效率的对策，以提高西藏财政支农资金的使用效益，优化和完善农牧业投资管理体制，从而进一步推动西藏农牧业的快速发展。

    关键词：西藏;财政支农;资金整合

    中图分类号：F812.8;F327 ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）32-0045-02

    引言

    农业是国民经济发展的基础产业，在国家经济发展与社会和谐稳定等方面都发挥着至关重要的基础性作用。“三农”问题制约着西藏经济的发展，是推进西藏跨越式发展的重点和难点。解决好西藏农牧业、农牧区、农牧民问题始终是党中央、西藏自治区党委政府工作的重中之重，关系到经济社会发展的全局。“十二五”以来，西藏自治区党委、政府全面贯彻落实习近平总书记“治国必治边、治边先稳藏”重要战略思想，坚持走有中国特色、西藏特点的发展路子，以重大涉农项目为依托，建立健全涉农资金整合和统筹安排的长效机制，着力构建现代农牧业经营体系，着力提升农牧业生产能力，着力提高农牧业产业化水平，着力强化农牧区基础设施，着力改善农牧区民生。自“十三五”规划以来，西藏自治区紧跟全国步伐，突出资源优势，以高原特色农牧业为主的现代产业迅速发展。1978—2017年间，西藏财政支农支出由0.58亿元增至238.09亿元，年平均增长率达到16.68%。总体上，近40年来西藏财政支农规模呈现出不断扩大的趋势，这说明财政支农在农业发展中的地位在逐渐提高，在总体规模上也在快速提高。但是，近几年西藏财政支农资金管理还存在一些问题，影响了财政支农资金整体效益和持久效益的发挥，破坏了财政支农资金的安全运行和高效使用。西藏财政支农资金整合工作系统且复杂，资金整合工作成功与否直接关系到农业、农村和农民之间的协调发展问题。通过整合西藏财政支农资金，提高财政支农资金的使用效益，优化和完善西藏农牧业投资管理体制，必将进一步推动西藏农牧业的快速发展。

    一、西藏财政支农资金整合现状

    自全面打响脱贫攻坚战以来，西藏各级政府按照中央决策部署，结合自身实际，大力推进资金统筹整合工作。2016年，西藏纳入脱贫攻坚整合范围的专项资金的总规模为210.35亿元。其中，中央资金151.28亿元、西藏自治区本级资金37.84亿元、市级资金9.51亿元、县级资金11.72亿元。实际整合资金规模为111.18亿元，其中，中央资金74.18亿元、西藏自治区本级资金22.69亿元、市级资金6.77亿元、县级资金7.54亿元，中央、自治区本级、市级、县级实际整合资金数占纳入整合范围的专项资金总规模的比分别为49.03%、59.96%、71.19%、64.33%。2017年，纳入脱贫攻坚整合范围的专项资金的总规模为245.92亿元。其中，中央资金167.94亿元、自治区本级资金52.80亿元、市级资金9.69亿元、县级资金15.49亿元，实际整合资金规模为129.93亿元，其中，中央资金79.89亿元、自治区本级资金30.47亿元、市级资金8.17亿元、县级资金11.40亿元，中央、自治区本级、市级、县级实际整合资金数占纳入整合范围的专项资金总规模的占比分别为47.57%、57.71%、84.31%、73.60%。

    总体上看，2017年比2016年，西藏各级统筹整合范围内的专项资金总规模均有不同程度增长，总体增幅达到16.91%。但是，从中央财政和西藏自治区本级实际整合资金来看，2017年实际整合资金数占纳入整合范围的专项资金总规模的比例均有所下降，整合力度稍有减弱，分别降低了1.46和2.25个百分点。这从侧面反映出各涉农部门的整合意识、意愿还不够强，整合财政支农资金工作在省级层面遇到一定程度的阻力。然而，在省一级政策支持“指挥棒”的挥动下，市县两级因地制宜，加大了支农资金整合力度，大幅度提高了专项资金整合比例。2017年，市县两级实际整合资金数占各自预算安排纳入整合范围的专项资金总规模的比例分别提高了13.13和9.26个百分点，实际整合资金增长比例较专项资金总规模增长比例分别提高了18.79和19.03个百分点。显而易见，市县两级对财政支农资金整合的需要十分迫切，且有强烈的整合意愿。

    二、西藏财政支农资金整合存在的问题

    当前，西藏在财政支农资金监管使用工作中虽然取得了一定成绩，但也有一些体制机制、政策落实层面等方面的问题，直接影响到了监管工作的深入推进。尽管西藏财政支农资金统筹整合工作取得了一定成效，但仍然存在一些亟须解决的问题，主要表现在以下几个方面：一是西藏财政支农资金统筹整合管理机制不成熟。部分财政支农资金管理办法与资金整合要求不衔接，开展财政支农资金整合存在管理违规风险。从财政对“三农”的投入来看，涉农资金分散在农财、农发、经建、基建甚至预算等多个职能科室，但财政支农资金统筹整理的机制还未完全建立，各业务部门在分配安排资金时按照各自的计划自成体系，集分配、使用、管理、监督于一身，与其他部门协调配合不够，涉农管理部门事权划分不够明确、资金使用范围模糊。二是西藏财政支农资金安排精准度不高。西藏财政支农资金条块分割，交叉重复、上级管得过死等问题较为突出，上下的权责不匹配。另外，西藏资金整合难度较大、力度不强、资金安排精准度不高。三是西藏财政支农资金统筹整合的跟踪问效力度偏弱。因整合资金相关部门没有形成较为完善的协调机制，各自为政的现象普遍存在，导致整合后的支农资金没有得到有效的跟踪问效。四是相关部门在资金整合工作中有缺位现象。五是各地中长期发展规划与财政支农资金投入使用存在脱节现象。西藏地方一级政府尤其是县级政府对支农资金整合重视程度不够，规划编制与资金整合工作缺乏有效对接和联系。另外，西藏维稳固边任务重，而地市、县机构编制少，人员变动大，对资金整合政策把握不准，影响了资金整合工作全面推进。总之，目前西藏财政支出资金整合方面存在一些困难和问题，很大程度上降低了资金使用效益，不能充分地发挥它的最大效用以实现西藏农牧業的快速发展。

    三、提升西藏財政支农资金整合效率的对策

    西藏财政支农资金整合是一项复杂而又系统的工程。鉴于此，为切实提高西藏财政支农资金使用效益，进一步完善西藏财政支农资金整合工作，通过相应的政策机制调整，使西藏财政支农资金的整合更加符合政府工作要求、切合农牧民实际偏好，从而有效促进西藏农牧业发展的目标，可以在以下方面对现有整合机制进行完善：一是完善财政支农资金整合机制。要建立和完善有效运作的支农资金整合工作协调机制，各级要以地位高于支农部门和财政部门的政府名义成立资金整合工作领导小组，明确领导小组及其成员单位责任，形成涉农资金整合工作合力。二是加强西藏财政支农整合政策顶层设计和沟通协调。财政支持“三农”工作涉及多部门、多层级，是一项系统性的工作，需要完备的政策体系和科学规划提供支撑，做好政策顶层设计尤为重要。为了保证财政支农资金整合工作有效进行，各部门必须增强合作意识，有大局观念，避免职能重叠和缺位，实施过程中应建立起部门间沟通协调和信息共享机制，促进各部门之间的协调性。三是改革创新西藏财政支农资金分配机制。在坚持审批权限下放的同时，不断加强目标管理，要求下级政府就如何完成上级设定的政策目标作出具体说明，要根据实际发展需要以及发展重点，合理确定发展项目以及资金投向，以保证顶层政策目标的实现。坚持放权与绩效并重，在绩效考评的大背景下，将资金整合纳入到绩效预算框架内。更加注重结果导向，对绩效好、能完成原有政策目标、监管措施到位的地方和部门适当给予政策上的倾斜，对绩效评价结果不理想的地方和部门在安排支农项目补助资金时采取科学合理的方法予以相应调减，以此来确保资金整合中多重目标的高质量实现。四是强化西藏财政支农项目规划编制。省级层面在制定统筹规划时要考虑到各地区的重点产业和由此产生的重点项目，按照现代农业发展规律，并与农牧业供给侧结构性改革有机结合，建立完善支农资金项目库，编制资金整合使用方案，合理确定各类农业产业化项目的优先顺序，调整农业产业结构，加强导向作用。五是提高西藏农牧民参与度。要赋予西藏农牧民群体充分的话语权，使其能对财政支农资金运行全过程进行“无死角、无盲区”的监督。六是加强西藏财政支农资金监管。加强监管是财政支农资金整合取得实效的有效保证，要有一套相对完整的监督管理体系，才能使资金整合工作不断深入，从而有效配置有限的公共财政资源，充分体现政策目标。七是拓宽西藏财政支农资金整合的广度与深度。八是提高西藏财政支农资金使用指向性和精准性。以财政支农相关项目为平台，在预算编制环节对同一行业内的相关支农资金进行源头整合，在预算执行环节对行业间支农资金加大统筹整合力度。

    参考文献：

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