新型城镇化过程中农地参与PPP模式的积极意义及法治规制

    彭文

    摘 要：新型城镇化是我们在总结我国城镇化发展过程中出现的问题基础上提出的中国特色城镇化发展新思路。新型城镇化过程中农地参与PPP模式对于坚持以人的城镇化为核心、推进农业转移人口市民化，破除城市二元结构、推进公平共享的新型城镇化，推进制度创新、走可持续化的新型城镇化之路具有积极意义。

    关键词：新型城镇化；农地；PPP模式；积极意义；法治规制

    文章编号：1004-7026（2018）03-0005-03 中国图书分类号：F299.21；F121.3 文献标志码：A

    城镇化是指随着工业化的发展，农村人口向城镇集中，农业人口占较大比例的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势。对我们国家而言，城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。[1]诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾预言： 中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。

    国家统计局数据显示，2015年我国城镇化率为56.1%，与西方发达国家城镇化水平相比还有不小差距。在城镇化过程中，我国存在不少问题，比如大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展等。[2]

    正是基于这些问题，党的十八大提出要走新型城镇化道路，即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化离不开基础设施及公共服务、资金和土地，在城镇化过程中农地参与PPP模式可以将基础设施及公共服务、资金和土地很好地结合起来，为新型城镇化提供新的尝试，对于解决我国城镇化发展中的问题大有裨益，符合党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展新理论，具有一定的理论研究意义和实践探索价值。

    1 新型城镇化过程中农地参与PPP模式概述

    公私合营（Public-Private Partnership，PPP）是指由政府发起的、在政府公共部门与私营合作方之间针对特定新建公共项目所形成的长期性合作伙伴关系，作为基础设施及公共服务供给方面增长最快的一种融资方式，PPP模式能够减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率。[3]PPP模式产生于上个世纪八十年代西方国家，英国政府最早提出了 PPP概念，PPP模式对于解决基础設施及公共服务大规模融资需求提供了比较好的范式，因此PPP模式在西方国家越来越得到广泛的运用。实践中，PPP模式存在多种运作模式，广义范畴内的PPP运作模式主要包括：建造、运营、移交（BOT），建造、拥有、运营、移交（BOOT），建设、移交、运营（BTO），建造、拥有、运营（BOO）， 购买、建造及营运（BBO），运营与维护合同（O&M），转让、运营、移交（TOT）等等。[4]

    中国官方首次使用PPP的概念是在财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，《报告》明确要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。财政部将PPP模式定义为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。[5]此后，PPP模式在我国理论研究和实践运用都得到较快的发展。

    PPP模式产生与广泛运用是基于：作为公共产品的基础设施及公共服务的不可缺少性，基础设施及公共服务建设投资资金量大、建设周期长、投资回报率一般比较低，私营部门不愿意提供此类公共产品而公共部门也没有足够的能力提供充足的公共产品，为了提供此类公共产品政府公共部门和私营部门建立了一种长期合作关系。通过PPP模式，政府履行了自己的职责、公共部门提供了公共产品、私营部门参与公共产品提供并获得相应回报、使用者以较低合理的价格享受了公共产品，实现了公共利益最大化。

    有一点值得注意的是，包括英国在内的西方发达国家运用PPP模式主要着眼于为公共产品生产进行项目融资，是在城镇化、工业化已经完成的情况下解决公共产品生产的融资问题的。我们运用PPP模式是为支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制。[6]我们运用PPP模式不仅是为了公共产品提供项目融资，也是为了城镇化建设服务的。将为城镇化建设服务与为公共产品生产项目融资结合起来是我们运用好PPP模式的要求。城镇化需要基础设施及公共服务，需要资金和土地。资金和土地是基础设施及公共服务等公共产品的生产要素，资金和土地也构成了基础设施及公共服务等公共产品的重要价格依据。如果能够通过一种有效的制度设计在城镇化过程中将农地参与到PPP模式中，就可以很好的解决城镇化对基础设施及公共服务、资金和土地的需要，对于充分发挥城镇化的积极功能、解决我们城镇化中出现的问题具有重要意义。

    新型城镇化过程中农地参与PPP模式（以下简称农地参与PPP模式）是指城镇化发展过程中，一些PPP项目所需土地不再按照对农地实行先征后用的方式取得，而是允许村民以集体的名义将农地作为PPP项目用地，并参与PPP项目收益分配的一种农村土地使用权流转方式，也是PPP项目一种融资方式。如何设计农地参与PPP模式不是本文要探讨的问题，本文探讨的是农地参与PPP模式的积极意义和法治规制。

    2 新型城镇化过程中农地参与PPP模式的积极意义

    新型城镇化是我们在总结我国城镇化发展过程中出现的问题基础上提出的中国特色城镇化发展新思路，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理论要求不断进行新型城镇化的理论研究和实践探索是我们当前和未来一项重要的任务。农地参与PPP模式对于我们推进新型城镇化建设具有积极意义。

    2.1 坚持以人的城镇化为核心、推进农业转移人口市民化

    城镇化是个复杂系统，目前的研究一般认为城镇化包括人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化、社会城镇化4个层面。从规划实践的角度，关注较多的是人口城镇化和土地城镇化。人口城镇化是城市人口占城市总人口的比重，是城镇化的核心；土地城镇化是指城市土地占城市总用地的比重，是城镇化的载体。[7]

    在“土地城镇化”和“人口城镇化”方面，我国存在两个突出特点：一是“土地城镇化”快于人口城镇化。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了203万hm2。二是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。[8]

    产生以上问题的原因很多，其中比较直接和重要的有：一是土地财政。地方政府从土地出让中获得的收入构成了最主要的地方收入来源。以2011年为例，全国土地出让收入为3.1万亿元，占当年地方财政收入的比重高达60%；在一些沿海大城市，如上海、北京、杭州等，土地出让收入等于甚至超过了地方预算收人，因此，土地出让收入也被称为预算收人之后的“第二财政”。[9]由于国家垄断土地一级市场，地方政府可以从出让土地中获得主要财政收入，就不可避免出现推高地价房价的冲动，同时会降低对城市工商业经济、服务业的重视；地价房价的高企对于工商业和服务业的发展都是不利的，同时地价房价高企直接导致城镇生活成本的上升。二是城乡分割。城乡分割的户籍制度对进城农民的影响远不只是“难以真正市民化”可以概括，事实上，户籍制度已经导致城市内部形成了“二元社会”分割的现象。这种新的“二元社会”分割在城市内部的居住空间上、在劳动力市场上，甚至是在心理层面上广泛存在。[10]二元体制使农民工及其家属既没有市民身份，也没有在生活成本高企的城镇定居的物质基础，也缺乏对未来生活的预期，所以选择候鸟式的两栖生活。

    对症下药，解决问题要在两方面下手。一是政府逐步改变对土地财政的依赖，把土地视为实现新型城镇化的载体和要素，而不是短期获得财政收入的主要手段。通过营造低生活成本、低创业成本的城市生态，打造“宜于居住”“宜于创业”城市新氛围，吸引人口和产业的集聚。二是按照城乡统筹、城乡一体的思路，解决农民市民化问题。采取农地参与PPP模式改变新型城镇化过程中部分土地供应模式，让部分农地以参与PPP模式进入公共服务生产领域，这样可以极大降低公共服务的价格；农民也可以通过获得投资收益形式得到长期稳定的收入，对于稳定农民生活预期，完成市民化转化具有积极意义。

    2.2 破除城市二元结构、推进公平共享的新型城镇化

    由于过去传统粗放的城镇化模式，户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，严重影响了我国城镇化质量。城市二元结构的内涵有狭义和广义两种观点。狭义城市二元结构认为，城市中由于存在着户籍身份差别、制度因素和社会因素造成的收入差距加大、社会分化日趋加剧的两大阶层 ：城市居民和农民工，二者在收入、就业、住房、公共服务、社会保障的方面存在显著差距，使两大阶层相对固化；广义城市二元结构认为，城市二元结构的两大阶层，除农民工外，还包括企业改制后的下岗职工、从事中低端行业的居住在城市棚户区和城中村的低收入居民，如大学毕业生低收入聚居群体“蚁族”。[11]

    城市二元结构造成社会矛盾增多，严重破坏城市正常生态。破解城市二元结构必须坚持以人为本、公平共享的原则。以人的城镇化为核心，采取措施推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在新型城镇化背景下，解决狭义城市二元结构还必须通过制度设计科学分配土地收益，让农民共享城市化过程中的土地收益。农地参与PPP模式是一条可行的、有效的让农民分享土地城镇化收益的方式，其实质就是农业转移人口“带资进城”。农业转移人口“带资进城”分担市民化需个人承担成本，以通过市场化手段，将农业转移人口在农村拥有的各种资源转化为资产，推动农业转移人口“带资进城”，冲抵其市民化的高额成本。[12]

    2.3 推进制度创新、走可持续化的新型城镇化之路

    随着改革开放开启的城镇化已经走过了30多年，30多年的城镇化属于传统的粗放式的城镇化。这个城镇化主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗和非均等化基本公共服务来推动的。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境瓶颈制约日益加剧和户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市二元结构矛盾日益凸显等等，传统的粗放式的城镇化已经不可持续。

    笔者曾在农村调研，听到一句话，说现在农民是“不愿进城进不了城、进了城后变贫民”，这句话真实反映了在城乡二元结构和城市内部二元结构下城镇化面臨的问题。新型城镇化必须破解城乡二元结构和城市内部二元结构，按照五大发展新理论要求，对现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度、行政管理等制度进行创新发展，打破城乡利益固化格局，冲破制约农业转移人口市民化的藩篱，真正实现城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新城镇化之路。

    加快农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。深化户籍制度改革，实施居住证制度，健全促进农业转移人口市民化的机制，[13]成为“十三五”规划的一个重要内容。李克强总理指出改革要相忍为国、让利于民。[14]农地参与PPP模式体现了对农民利益的保护，可以激励农村转移人口市民化。农地参与PPP模式对于户籍管理、土地管理、行政管理等制度创新，打破城乡利益固化格局，打破制约农业转移人口市民化的藩篱具有积极意义。

    3 新型城镇化过程中农地参与PPP模式的法治规制

    PPP模式作为基础设施及公共服务供给方面的一种融资方式所涉利益主体多元，法律关系复杂，加之PPP模式存在多种运作模式，对PPP模式进行法治规制对于明确各方权利与义务，减少法律纠纷，顺利推进项目是必要的。

    财政部为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），根据《预算法》、《政府采购法》、《合同法》、《 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《 国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等法律、法规、规章和规范性文件，制定了指南。[15]该指南对PPP模式做了全面详尽的指引，具有很强的操作性，对规制PPP模式具有统领作用。农地参与PPP模式可以参考该指南的引导，但是由于农地参与PPP模式属于PPP模式的创新运用，还有一些问题需要通过法治手段解决。

    农地参与PPP模式首先要解决的问题是农地产权制度改革。国家新型城镇化发展规划的发展目标之一是城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。[16]在农地产权制度改革方面，可以本着城乡统筹发展、城乡一体原则，从保护农民利益，让农民共享城镇化发展利益出发，允许一部分农地参与PPP模式，允许农民“带资进城”。

    农地参与PPP模式第二个要解决的是村集体在PPP项目中的法律地位问题。按照定义PPP模式是由政府发起的、在政府公共部门与私营合作方之间针对特定新建公共项目所形成的长期性合作伙伴关系。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》）第三条规定，本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。农地参与PPP模式中参与PPP项目的农村集体组织不宜以PPP定义中的私营合作方的主体地位出现，也不宜以《指南》中的社会资本和其他参与方的主体地位出现，仅以PPP项目土地提供者的主体地位参与项目为宜，不参与合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。这需要特别的法规规章等规范性文件加以确定。

    农地参与PPP模式第三个要解决的是农民土地权益保障问题。《指南》第六条规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。这是选择PPP项目的依据和标准。以此判断，农地参与PPP模式农民获得长期稳定的土地收益还是有保障的。结合农地参与PPP模式是以项目土地提供者的地位出现，不参与合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等，可以将参与PPP项目的农村集体组织视为土地租金收取者，在将土地投入到项目时通过合同予以明确，并由政府或公共部门予以担保。

    注释：

    [1]《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》.

    [2]《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》.

    [3]梁冬玲.PPP模式建设项目隐性风险研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2014.

    [4]百度百科PPP模式[DB/OL].

    http：//baike.baidu.com/link？url=UJP7Cvbj6VqNZSQO3

    olkuQqsBlFeJwBCFsSk5yl2m1SR_v7ec4ESj3JF8-sGNU0dOmRka6usd22CO9KXFuBKGbh3TMK01wb4y5

    o19DvbcdG.

    [5]陳志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015第4期.

    [6]财政部.关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告[R].