参与式治理在地方政府治理中的作用研究

    张瑶

    【摘 要】 地方政府作为国家政权的重要组成部分，是国家政权的基石。随着国家的发展，地方政府的行政管理也应相应的调整，改变政府的管理理念与价值观念，改变其旧的管理模式。参与式治理，是一种实现地方政府治理优化的路径选择。

    【关键词】 参与式治理 地方政府 合作治理

    一、治理与参与式治理

    治理，即通过利益相关者共同参与并形成一种新的制约机制和激励机制，以促进外生的约束内化为内在的制度结构。从治理的定义来看，治理包括两层含义：首先，从技术层面来看，其强调建立发展的法律框架和培养参与能力，包括政治参与能力培养、政府管理的改进及政府效率的提高等;其次，从公众参与层面看，支持和培养公民参与到社会的发展中，是推动非政府组织的发展，进而提高公民社会对治理的参与度和责任心。

    参与式治理，是对“参与”价值和意义的突出强调。在参与式治理中，政府自上而下将普通公民乃至社会弱势群体引入公共决策和监督过程中，从而促进政府组织行为发生相应改变，以适应多中心的治理模式，实现政府和公民、社会团体、私人组织等的合作治理。

    在参与式治理中，公众参与是参与式治理的核心和关键所在。公众参与是指社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事物管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。

    二、公众参与对政府治理产生的积极影响

    在我国政府转型的特殊时期，公民参与治理对地方政府治理具有特殊价值和重要作用。

    （1）公众参与有利于维护社会分配的公正和社会正义。公众参与使权力再分配，通过这种再分配，使那些当前的弱势公民能真正被包含进来，能够参与到谈判和决策中来，使他们的利益得到保护，进而促进社会分配的公正性，也有利于社会正义的实现。（2）公众参与有利于提高政府决策的质量，优化决策。当前，政府的理性是有限度地，而公众的参与为信息的收集提供了一条重要的渠道，对于提高政府决策的质量有着重要的作用。公民的参与式治理也使政府的決策更加透明、科学、民主。（3）公众参与有利于地方政府公信力的提升。通过公共参与对政府的决策执行监督，大大提升了政府政策执行的质量。政府的决策通过人民的参与反应民意，政府的公信力就必然会得到提升。（4）公共参与有利于公民对政府事务进行监督。公众可以通过各种方式对政府的各种行为进行监督。公民参与监督可进一步促进法治政府的建立，促使政府部门转变自身职责和功能，以更好地增强对公众的回应性和责任性，提高治理效率。（5）公众参与有利于公民责任意识的强化。公民参与可以提高公民的民主意识和权利意识，培养公民的公共合作精神，从而增进公众参与公共决策的认同感。提升公共的责任感，有利于公民自身素质的发展，也更有利于政府的转型与发展。

    三、中国地方政府参与式治理的现实困境

    在我国的基层参与式治理实践中，遇到了许多困境，使参与式治理在我国的进程缓慢，严重的影响了我国的民主进程与地方政府治理的转型。

    （1）对于参与式治理的法制法规缺乏，没有形成良好的法律法规及制度保障。公众参与存在制度缺陷，需要进一步完善参与机制。参与的权利和地位没有得到充分的法律保障，出现非制度化的参与方式。

    （2）非政府组织参与程度低。在我国，对非政府组织的管理制度大大限制了非政府组织在我国的快速发展，降低了其参与式治理的发生，从而不能使非政府组织发挥其在公众参与中的重要作用。

    （3）公众参与的意识在我国仍然是比较薄弱的环节，公众参与能力水平仍然有待提高。公众进行参与的责任感不强，公众参与的程度并不高。公众的参与也没有正确的引导。参与需要耗费大量资源，因此也限制了公民个人参与的发展。

    （4）在政府治理过程中，公众参与会影响政府的工作效率。公共参与需要实践和金钱投入，对于参与者意见的考虑和反馈也会形成对政府权力的自由量裁的障碍，而信息的收集又需要一定的实践和人员的投入，决策会比较慢。

    四、完善参与主体，推动参与式治理优化

    参与式治理更为关注的则是非政府组织及公民，尤其是公民在治理实践中作用的发挥。

    （1）从政府层面层面来说，政府应该提高参与式治理的能力建设。首先，政府应该实施公众参与的法定职责，政府有义务依据法律法规实施和组织公众参与。其次，应加强政府管理能力的建设。使公众的声音能够有效的传达，做出符合公众利益的决策。再次，政府人员的胜任能力有待提高。要提升政府人员的各项素质，同时也应该使政务的处理更加的透明化，公示政府行为，增加政府政务的透明度。

    （2）从非政府组织层面来说，非政府组织在公众参与事业中也具有着重要的地位。首先，政府应彻底转变观念，正视非政府组织的作用，将其看作平等的合作伙伴。其次，政府还必须做到信息公开和开放。从非政府组织与公众的关系开看，非政府组织对公众具有教育与引导作用，也可以为成为政府与公众之间协调沟通的桥梁，非政府组织可以把政府的有关精神及政策传达给公众，同时也能在公众遭受危害时，将意见及意愿等反馈给政府，成为公众维权的屏障。

    （3）从公民个人层面来说，个体的参与者是公共参与的重要部分。公民作为具有主观能动性的主体，既有法定权利，又有能力及愿望去表达自己要求、参与规则制定、影响公共政策、决定自己所在社区的事务。公众不仅能够快速的获取政府的政策信息，而且还能对政府行为进行监督，通过自媒体等方式对政府的不正当行为进行曝光，大大的促进了政府形象的改善和政府行为的转变。

    公众参与的方式促进了公共政策的协商性和接受性，开启了辩论和对话的窗口，促进了对价值和选择的认同，强化了政策制定者之间的共识。

    五、参与式治理的未来

    对正处于转型期的中国来说，“参与式治理”的政府治理模式对于加快我国民主化进程和公民社会的建设具有一定的借鉴和启示作用。当代的中国的转型时期，建立开放性的地方治理结构，不仅要求各种社会组织在地方治理中充分发挥沟通政府与社会个体的角色功能，而且要求公民积极主动地参与到地方治理的过程中来。政府治理过程中的公众参与，在本质上是一个政府治理民主化的过程。