江西省永新县水库移民项目资金管理体系建设的实践与探索

    周文湖　左萍萍

    

    

    

    一、永新县移民项目实施基本情况

    永新县是国家扶贫开发工作重点县，中央苏区振兴规划和罗霄山脉片区开发县。全县辖25个乡镇场，238个行政村，国土面积2195平方公里，总人口52万，其中农村人口42.3万。现有中型水库7座、小型水库63座，移民工作对象4万余人，其中大中型水库移民8659名、小型水库移民1709人、因水库建设受影响的淹地不淹房人口、应迁未迁人口、为安置移民让出房屋和土地的让迁人口、为安置移民无偿调剂土地的原住农民等相关影响人口达3万余人，分布在全县24个乡镇场200多个行政村500多个村组。

    自2007年开展移民项目扶持工作以来，永新县实施了移民项目499个，扶持资金2889.601万元，其中安全饮水项目48个206.3万元、农田水利项目57个265.36万元、地方交通（防护工程）项目254个1561.195万元、社会事业（文化教育）项目25个158.746万元、移民用电项目5个24.4万元、移民示范村（新农村建设）项目79个531万元、生产开发项目18个104.6万元、移民培训（监测评估）项目13个38万元。通过移民项目资金的扶持，永新县有效地解决了库区和移民安置区迫在眉睫的行路难、饮水难、灌溉难等突出困难，极大地改善了移民群众的生产、生活条件，移民收入较快增长，人均年纯收入由2006年的1006元增加到2013年的5130元，移民村组彻底摆脱了扶持前一穷二白的落后面貌，全县23个集中移民村组全部实现了通水、通电、通路、通电话、通电视，其中14个移民村组开展了新农村建设、8个移民村组开展了移民示范村建设，移民村组亮化、美化、绿化各展其姿，设施完善、亮点纷呈的移民新村正成为美丽乡村建设的排头兵。

    二、永新县探索建设项目资金管理体系的主要做法

    多年来，永新县始终把项目资金管理当作移民工作的重点来抓，心系库区、服务移民，不断在实践中完善和创新资金管理模式，着力推行三大举措，构筑项目资金安全管理体系：

    1、健全规章制度，构建资金管理体系的“安全阀”。

    为加强对项目资金的管理，永新县于2007年设立了水库移民资金专户，实行专户管理、专账核算。并根据上级有关项目资金管理规定，结合实际地出台了《永新县大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》、《永新县大中型水库移民后期扶持资金使用管理暂行办法》等规范性文件。同时，将有关项目管理、资金管理要求制成了简单易懂、便于操作的项目实施管理流程图和资金拨付管理流程图，详细列出了项目资金的拨付、使用、结算、审计办法，并提供资金拨款单、决算单、借条等相应资料的填写范本，使基层办事人员有章可循、有据可依，促进了资金使用规范化、拨付有序化、管理科学化、操作透明化。

    2、严格资金拨付和报账程序，构建资金管理体系的“防火墙”。

    经过多年的实践，永新县县级报账制和资金拨付办法日趋规范，做到了“三坚持”（即坚持专款专用、坚持验收结算、坚持按程序拨付）、“五不拨”（即无批复文件不拨，无合同或项目实施责任书不拨，无预决算不拨，无项目建档不拨，无县、乡、村、组四级审核签字不拨）。同时，细化资金拨付程序：①启动资金拨付，由县移民局审核项目开工申请表、可行性研究报告、开工前图片、工程预算、工程合同、施工图纸等资料，并察看项目前期准备工作后，按批复资金的50%比例拨付;②进度资金拨付，由县移民局现场核实工程进度超过70%后，按批复资金的20-30%比例拨付;③结算资金拨付，由县移民局验收项目合格，并审核竣工验收报告、工程决算、正式税务发票、审计报告等资料后进行资金决算，并扣除10%的保证金（待工程运行一年无质量问题再行拨付）后拨付剩余批复资金。

    3、强化资金监管机制，构建资金管理体系的“稳压器”。

    惩治与预防项目资金使用管理行为腐败的关键在于建立和完善移民项目资金监管体系。永新县针对项目资金使用管理过程中出现的新情况、新问题，从落实项目资金管理责任制和各项政策法规入手，不断完善项目资金监管机制。一是推行民主理财。所有移民项目村组，均在县移民局、乡镇政府的监督指导下，通过召开群众代表大会推选了3-5人组成项目实施管理小组，作为项目法人具体负责项目申报、工程实施、质量监督、资料建档，建立收支台账，定期报告项目进度，管理维护项目资产、管理使用资金等工作。二是实行资金使用公示制。坚持项目申报计划公示、项目扶持资金公开、工程开支公告制度，及时将项目资金数量、来源、使用等涉及群众切身利益的资金使用管理情况张榜公示，保障群众知情权、参与权、监督权。三是加强项目监管。在聘请水务部门的工程技术人员对项目把关的基础上，主动邀请审计、监察、财政等部门就资金使用情况、项目进展情况、管理制度执行情况等进行定期检查或不定期抽查，确保资金健康运行。

    三、永新县移民项目资金管理中存在的问题

    永新县通过建立和完善水库移民项目扶持资金管理体系，虽然取得了一定成效，确保了项目资金安全高效使用，促进了库区和移民安置区的快速发展。但还存在一些问题和不足：

    1、资金拨付效率有待加快。

    一是项目资金由省财政厅直接下到县财政局，县移民局知情较晚，致使项目资金停留在县财政的时间较长。二是多数项目由承包方带资建设，且部分季节性项目实施较晚，致使项目启动资金拨付较少且偏慢，资金挂账时间较长。三是项目村组的项目管理小组的人员文化水平偏低，且乡村两级对移民项目建档资料不熟悉，而项目拨款、建档手续严格，往往因为办事人员不会填写相关资料，耽误了项目资金拨付进度。

    2、资金投向结构有待优化。

    由于库区和移民安置区基础设施十分薄弱，按照“先生存，后发展”的原则，在项目安排上主要侧重于基础设施建设，对产业扶持、移民培训、监测评估方面的投入极少。如历年来永新县投入的基础设施建设资金达2747.001万元，投入生产开发扶持资金仅104.6万元，投入科技培训、监测评估资金只有38万元。资金投入的失衡，使得移民产业很难形成规模，科技培训、监测评估工作相对滞后。

    3、资金管理使用有待规范。

    一是有的乡镇因移民项目资金不从政府帐上经过，对资金的管理使用没有足够重视，对移民项目的实施及资金的监管和指导相应较少，致使项目资金管理人员变动时，未能及时或全面做好移交工作，致使基层项目资金管理出现断层。二是个别项目村组未严格按要求分年度、分项目建立资金专用台账、开支不规范、收支登记不及时。二是项目实施管理小组开具的私人项目资金存折，随时可以凭个人身份证进行挂失和更改密码，无法对其严加管理和防范，资金管理尚存不安全隐患。

    4、资金使用效益有待提高。

    一是个别乡镇、村在项目实施过程中，没有充分发挥群众的监督作用，工程质量得不到有力的监督，工程效益不高。二是少数项目村组对项目建设毫无经验，为了节约项目资金，自建项目时土法上阵，仓促实施，返工较多，工程效益未能最大化。三是县移民局工作人员少，且缺乏工程技术人员，对项目工程实施全过程无法进行有质量的监管，在项目验收上常常是凭经验、靠丈量，看表面，对一些技术含量较高的项目，难以把好工程质量终验关。四是项目后续管理工作跟不上，致使项目得不到长久有效的维护，使用寿命短，资金效益降低。

    四、进一步完善资金项目管理体系的对策与思路

    针对当前项目资金管理中存在的问题，在确保国家政策落到实处的前提下，要进一步完善项目资金管理制度，优化管理程序和措施，切实做到“三个坚持”、“两个加强”，努力实现移民资金使用效益最优化。

    1、坚持移民群众的主体地位不动摇。

    移民工作的主要对象是移民，移民项目的最大受益者也是移民。要切实坚持移民群众的主体地位，紧紧围绕“移民主动参与、移民民主决策、移民全程监督、移民共享实惠”的原则，践行为移民服务的理念，切实做到 “三个不动摇”，即坚持尊重移民群众意愿不动摇、坚持移民自主管理不动摇、坚持移民项目实施主体不动摇。通过建章立制，明确项目实施管理小组的法人地位，确保项目实施管理小组的稳定性（无特殊原因不得更换小组成员，如确实需要更换，应经群众代表大会重新选举新成员），确保移民全程参与项目的申报、实施、验收，资金的使用管理等环节，真正落实移民的主体地位。

    2、坚持上下联动，构建齐抓共管的良性机制。

    项目资金使用范围广、使用时间短，运行环节多，政策性强，县、乡、村三级必须深刻认识加强项目资金管理的重要性、复杂性和敏感性，增强紧迫感、责任感和危机感，进一步健全“移民局抓项目计划，乡镇政府抓指导、村委抓监督、村组抓使用”的资金管理模式，明确县、乡、村、组四级各自的工作职责，强化沟通协调，整合资源优势。鉴于目前乡、村、组缺乏相应的移民工作经费的现状，各级移民管理机构应通过制定科学合理的奖惩制度，采取年终考评“以奖代补”或定额项目前期工作费的方式，安排给基层一定的资金用于弥补办公经费的不足，从而切实调动起乡、村、组三级的积极性和能动性，主动投身到资金管理工作中去，各司其责，形成上下联动、齐抓共管，共同推进资金管理使用工作的良好局面。

    3、坚持内部审查与外部监督相结合。

    一是加强对项目实施管理小组的监管。在设立项目资金专用存折时，乡镇要出面与金融机构协商加盖村委会或乡镇政府公章，以便对存折挂失和更换密码进行有效监管。拨付项目资金时，县移民局要准确核实项目实施管理小组的存折账号、开户名、开户银行、经办人员签名等相关拨款资料，确保资金拨付无误。项目实施管理小组支取现金时，要向乡镇政府提出用款报告，经乡镇审核同意后，由乡镇分管领导陪同赴银行提现用于项目开支。二是加强内部监督检查。县移民局要扎实推进项目法人制、责任人制、招投标制、监理制、监督审计制、责任追究制“六大制度”，并制定严格的内审制度，设立监督审计组， 全程参与项目的实施、验收和结算。三是加强外部审计检查。要加强与审计、财政、监察等部门的联系，主动接受审计、监察部门的监督，切实做到项目资金拨付到哪里，审计和检查就跟踪到哪里，有效防止违规事件发生，杜绝移民资金的“跑、冒、滴、漏”。 四是强化社会群众监督。所有移民项目的立项、开支都要在项目村组公示七天以上，还干部一个清白，给移民一个明白。并聘请移民工作监督员，对移民工作进行全方位的监督，确保项目资金管理实现自查、自纠、自律。

    4、进一步加强移民项目的预、决算工作。

    县移民局应通过相关程序申请招考工程技术专业人员，或聘请退休、兼职工程技术人员，加强对项目工程预、决算的把关。项目立项前，由技术人员对申报项目进行实地丈量察看，经济可行的搞好项目预算，为县移民局安排项目扶持资金提供准确依据，从项目的源头上节约资金使用;项目决算时，由技术人员参与项目验收，并对项目工程进行决算，提高资金使用效益，杜绝浪费项目资金的现象出现。

    5、进一步加强和规范项目验收工作。

    项目验收的“严”与“松”，直接关系到项目资金的使用好坏和效益的发挥。一是要把好项目隐蔽工程验收关。项目遇有隐蔽工程时，县移民局应亲临施工现场进行实地勘察测量，并出具隐蔽工程验收报告和隐蔽工程决算;二是把好项目完工验收关。项目终验时，县移民局应邀请财政、审计、交通、水务、农业等部门参与验收，共同把关，避免人情验收，避免验收走过场、图形式，并严格落实项目验收责任人制，坚持谁验收、谁负责，确保项目验收的严肃性和科学性，确保资金的使用效益。

    [作者简介]

    周文湖、左萍萍，江西省吉安市永新县扶贫和移民办。

    ■责任编辑：程文燕