农村土地适度规模经营对村庄治理的影响研究

摘 要： 农村土地适度规模经营对村庄治理有重要影响。农地适度规模的经营主体可分为公司、合作社和大户等三种类型。以公司为主体的农地适度规模经营能增强村庄治理的经济能力，但排斥劳动力，扩大农民面临的风险，加速村庄共同体的瓦解；以合作社为主体的农地适度规模经营分为社区型合作社和农民自主组建的合作社两类，前者能显著增强村庄治理的经济能力，但排斥劳动力，内部治理成本高昂。后者不排斥劳动力，能提高农民收入，增强村民之间的社会资本；以大户为主体农地适度规模经营能较好维护村庄的稳定和秩序，但大户的生活满意度不高，流动性意愿较强。
关键词： 适度规模经营； 土地流转； 村庄治理
中图分类号： D914 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.001
The Influence on Village Governance of the Appropriate Scale
Operation of Rural Land
TANG Hao
（Economic College， Hunan Agricultural University， Changsha 410128， China）
Abstract： The appropriate scale operation of rural land has a significant impact on village governance. In this paper， the appropriate scale operation of rural land is divided into companies， cooperatives and large farmer according to business entities and their impact on village governance. It is concluded that companies as business entities of the appropriate scale operation of rural land can enhance the economic capacity of village governance， but to exclude labor force， increase the risk of farmers， and accelerate the collapse of the village community； Cooperatives as business entities of the appropriate scale operation of rural land are divided into the community cooperatives and self-organized farmer cooperatives. The former can significantly enhance the economic capacity of village governance， but exclude labor force and has internal governance costly. The latter does not exclude labor force， increase farmers income， enhance social capital among the villagers； Large farmer as business entities of the appropriate scale operation of rural land can better maintain the stability and order of the village， but their life satisfaction is not high， and their liquidity willingness is strong.
Key words： the appropriate scale operation； land circulation； village governance
自包产到户以来，农地适度规模经营的问题就一直被理论界所讨论和争议（许庆等，2010）。虽然由于外部经济形势和国家政策的变化使其讨论的重点时有不同，但讨论主要集中在农地适度规模经营的模式类型、形成原因、绩效评价以及相关的对策建议等方面，关于农地适度规模经营的绩效评价主要关注其对劳动力转移、农业结构调整、农业产业化和现代化等经济方面的影响，而对于农村社会和村庄政治的影响研究较少。其实，农地适度规模经营作为一种重要的农地制度变迁对农村的影响是深刻和全面的，只有进行深入分析和全面了解才能进行客观评价进而提出较为中肯的政策建议。
一、农地适度规模经营的现状
农户或其他市场主体需要耕种多少亩土地才算适度规模经营，没有一个统一的标准，因为我国是一个土地资源分布很不平衡的国家。比如黑龙江省户均耕地面积达到45.05亩，而重庆市户均耕地面积只有3.22亩（唐浩等，2011）。[2] 正因为如此，全国各地农地适度规模经营的标准是不同的，全国也没有一个统一的农地适度规模经营的数据发布，可以说，农地适度规模经营的标准以及现状只能是地方性的。比如河北省确定20亩为农户适度规模经营的标准，山西省和湖北省确定50亩为农户适度规模经营的标准，黑龙江省确定60亩为农户适度规模经营的标准。①但从相关省份颁布的关于推进土地流转促进农地适度规模经营的地方规范性文件来看，相关省份扶持和奖励农地适度规模经营的标准要大得多。江苏省在《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》中规定，对土地流转期限在3年以上，单宗土地流转面积在1000亩以上（土地股份合作社入股面积300亩以上）的项目，省财政按每亩100元的标准给予土地流出方奖励；安徽省在《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》中规定，对受让土地100亩以上，流转期限3年以上的规模经营主体，各级财政应给予适当奖励；甘肃省在《甘肃省省级农村土地承包经营权流转以奖代补资金管理暂行办法》中规定，对于集中连片流转土地面积在500亩以上，流转期限在5年以上的规模经营主体，省财政给予5万元的资金补助。②
由于农地适度规模经营没有统一的标准，全国也没有统一的农地适度规模经营的数据发布，要了解农地适度规模经营的现状，只能通过典型的地方性调查。表1就是全国东、中、西部及东北四区域八个区县农地适度规模经营的现状。从表1来看，农地适度规模经营的规模受制于当地的土地资源禀赋，比如黑龙江省两个县的规模经营都在200～300亩以上，而四川省和重庆市两个区县的规模经营只在10亩以上。但依据各地规模经营的标准，很难看出明显的区域差别。比如山东省历城区100亩以上规模经营的面积占耕地面积的11.6%，安徽省望江县100亩以上规模经营的面积占耕地面积的17.9%，重庆市万州区10亩以上规模经营的面积占耕地面积的25.2%，黑龙江省克东县200亩以上规模经营的面积占耕地面积的10.4%。从全国平均来看，农地适度规模经营的面积占耕地面积的10%左右。从中国农经信息网发布的地方政府特别是县级政府关于推进土地流转促进农地适度规模经营的文件来看，当前农地规模经营与地方政府的推动有较大关系。笔者在山东、安徽和湖南等地的调研也证实了这点。
二、农地适度规模经营的类型及实现形式
在实践中，农地适度规模经营具有多种类型，具有不同的实现形式，而不同类型和不同实现形式的农地适度规模经营对村庄治理的影响是不同的甚至差异很大。
（一）农地适度规模经营的类型
从当前实践来看，农地适度规模经营主体大致有三类，即公司、合作社和大户（汤建尧等，2014）。[3] 在这三类主体中根据不同的标准又可以分为不同的小类别。
1. 以公司为主体的农地适度规模经营可以根据两个标准进行分类。一是根据公司与承包农户之间的契约联接方式进行分类，可以分为租赁农民土地进行经营的公司和接受农民土地入股进行经营的公司。现实中以租赁农民土地进行经营的公司为主，因为接受农民土地入股面临信息不对称、治理成本高昂甚至法律阻碍等方面的难题。二是根据公司是否是本地的进行分类，可以分为外来的公司和由村组集体或农户组建的本地公司。现实中以外来的公司到农村进行土地规模经营的居多。
2. 以合作社为主体的农地适度规模经营也可以根据两个标准进行分类。一是根据合作社与承包农户之间的契约联接方式进行分类，可以分为租赁农民土地进行经营的合作社和接受农民土地入股进行经营的合作社。现实中这两种合作社都有分布。二是根据合作社的组建是否以村组集体为基础，可以分为社区型合作社和农民自主组建的合作社。现实中这两种合作社都较为普遍。
3. 以大户为主体的农地适度规模经营可以分为两类，即租赁承包农户的土地进行经营的大户和接受农民土地入股进行经营的大户。现实中以租赁承包农户的土地进行经营的大户更为普遍。
当然，以上三类农地适度规模经营主体并不是孤立的，它们之间存在紧密联系和动态的变化。大户可以发展为合作社和公司，合作社也可以发展为公司；公司在实际经营过程中，趋于节约交易成本的需要，会以公司+合作社+农户、公司+大户+农户等形式进行经营。以上农地适度规模经营的类型以及它们之间的联系和动态变化见图1。
（二）农地适度规模经营的实现形式
农地适度规模经营的实现形式主要有两种，第一种形式是公司、合作社和大户等农地适度规模经营主体直接租赁或入股农民的土地，即这些主体不通过中介直接与农民打交道；第二种形式是公司、合作社和大户等农地适度规模经营主体通过中介组织间接租赁或入股农民的土地。中介组织一般是乡村集体组织。这种实现形式在实践中分为两种情况，一是乡村集体组织仅仅发挥牵线搭桥和沟通信息的作用，农地适度规模经营主体依然与承包农户签订合同。二是乡村集体组织直接参与土地流转，即先将承包农户的土地由集体反租过来，然后再租赁给公司、合作社和大户等农地适度规模经营主体，也就是大家较为熟悉的“反租倒包”模式。公司特别是外来公司主要以第二种形式实现农地适度规模经营，而且以“反租倒包”模式为主。因为公司经营农地的规模一般较大，而外来的公司与农户之间又完全是陌生的，在这种情况下如果让他们与分散的小农户直接打交道进行土地谈判交易，那他们根本没有办法实现农地适度规模经营。因此，他们通过“反租倒包”模式实现规模经营是节约交易成本的需要。② 合作社一般以第一种形式实现农地适度规模经营，即直接租赁或入股农民的土地。因为合作社一般产生于乡村集体内部，农户之间都比较熟悉和了解，进行交易的成本较低。当然，如果合作社规模扩大，比如跨村甚至跨乡镇进行经营，那么他们也会通过乡村集体组织去间接租赁或入股农民的土地。大户一般也会通过直接租赁或入股农民的土地实现适度规模经营。因为大户本身生活于乡村集体内部，而且其经营农地的规模平均来说在三类主体中是最小的，所以他们直接与本集体组织的农民打交道其成本很低。
三、农地适度规模经营对村庄治理的影响
农地适度规模经营对村庄治理的影响不能一概而论。不同的适度规模经营主体、类型以及实现形式对村庄治理的影响是不同的。下面分别从以公司为主体的农地适度规模经营、以合作社为主体的农地适度规模经营、以大户为主体的农地适度规模经营等三方面论述其对村庄治理的影响。
（一）以公司为主体的农地适度规模经营对村庄治理的影响
根据前面对农地适度规模经营的分类，以公司为主体的农地适度规模经营既包括外来的公司也包括本地组建的公司。笔者在此主要讨论外来公司规模经营农地对村庄治理的影响，即大家较为熟悉的“资本下乡”。近几年来，外来公司到农村规模经营农地的现象比较普遍和突出，虽然没有全国的统计数据，但从地方政府关于农地规模经营的调研报告以及出台的关于发展适度规模经营的意见可见一斑。比如《山西省晋城市农村土地流转及规模经营情况调研报告》显示，截至2013年7月，该市农地流转到企业的面积达到3.08万亩，占流转总面积的21.35%；《云南省玉溪市红塔区农村土地承包经营权流转情况分析》显示，截至2012年7月，该区农地流转到企业的面积达到10809.31亩，占流转总面积的28.55%。③ 许多地方政府都制定了鼓励公司企业规模经营农地的政策，甚至省级政府也不例外。比如浙江省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》指出，对经营面积1000亩（经济欠发达县和海岛县500亩）以上的农业企业，符合立项条件的优先安排农业综合开发项目。④ 从地方政府发布的调研报告以及出台的文件来看，地方政府评价公司规模经营农地的绩效主要是从经济方面考虑，而且基本都是正面的，如促进了规模经营、提高了农民收入、推动了劳动力转移、解决了部分劳动力就业等，至于其对村庄治理的影响基本没有考虑。
公司规模经营农地具有两个特点，一是规模经营的面积一般较大，而且通常需要集中连片，有些地方出现了将整村土地流转给外来公司经营的情况，如安徽合肥的张村、湖北孝感的龙岗村等；⑤ 二是公司流转经营农民的土地一般通过村委会或乡村集体经济组织的中介作用，而且以“反租倒包”的形式更为常见。这两个特点对村庄治理有重要影响。
1. 公司规模经营农地对村庄治理主体的影响。村庄治理主体主要包括村级党组织、村委会、村民小组、广大村民以及村内的各种民间组织，而村级党组织和村委会是关键的村庄治理主体。由于公司规模经营农地的面积较大，会释放出较多的劳动力。这些劳动力除少量可以在公司就业以外，绝大多数流向村外的第二产业以及城市实现就业。大量村庄劳动力的流出，特别是这些流出去的劳动力还包括许多村庄精英和能人，会导致村庄治理的主体大量消解，甚至有沦为仅仅存在村级“两委”组织的危险。而作为进入村庄的外来公司，虽然不能成为村庄治理的正式主体，但也会作为一个重要的“隐性主体”对村庄治理的内容和目标有非常大的影响。
2. 公司规模经营农地对村庄治理能力的影响。现在大多数村庄没有集体经济，村级负债较为严重，特别是随着国家免除农民的各种税费，失去财政基础的许多村庄沦为“空壳村”，村庄治理的经济能力非常缺乏。据陈洁等（2006）学者对全国223个样本村的抽样调查，223个村中有负债的村是109个，负债面48.9%，村平均负债47.2万元，人均负债215元。[4] 而公司规模经营农地主要通过“反租倒包”的形式来实现，作为发挥中介作用的村级组织一般会收取一定额度的服务费或管理费，这会大大增强村庄治理的经济能力。
3. 公司规模经营农地对村庄治理内容的影响。公司规模经营农地的前后，村庄治理的内容是不同的。公司规模经营农地之前，土地归村庄每一个农户来组织生产经营，这样村庄治理的很大一部分内容就是协调和处理农户之间关于农业生产的互组合作以及土地纠纷等问题。比如农户之间的水利灌溉、机器使用、道路修建、农户之间耕地边界的划定等。而公司规模经营农地之后，土地已经集中连片，公司统一组织生产经营，农户之间生产的互组合作和土地纠纷基本不存在，这样村庄治理的主要内容转向为村民外出就业提供服务，① 为公司正常的生产经营提供安全稳定的秩序以及执行上级政府分配的各项任务。
4. 公司规模经营农地对村庄治理方式和效果的影响。公司规模经营农地以后，大量村庄劳动力离开农村，村庄治理的主体性消失，离开村庄的村民对于参与村庄治理的积极性和意愿会大大下降，村庄的公共性会趋于不断消解。由于农户不再直接从事农业生产，农户之间会因为农业生产经营过程中互助合作机会的减少甚至完全消失导致他们之间的社会资本锐减，而农户外出就业又会加剧他们之间的进一步分化，结果村民与村民之间的原子化倾向会进一步加剧，村庄共同体会趋于瓦解。公司规模经营农地还可能带来两个风险，一是公司经营失败以后带来的风险。公司经营失败以后，可能农民的土地租金没有着落，更为重要的是，公司退出以后，集中连片和已经设施化的土地要复耕为一家一户耕种的土地，可能极为不便和困难。二是外出就业的农民经营失败以后带来的风险。由于自身以及宏观经济波动的原因，外出就业的农民面临经营失败以后，回到村庄没地可种，仅靠一点微薄的土地租金收入是没办法维持全家生活的。这就像2008年全球金融危机导致2000万农民工回乡一样，这是公司规模经营农地没办法承受的。
（二）以合作社为主体的农地适度规模经营对村庄治理的影响
合作社作为农地适度规模经营的主体，既包括社区型合作社也包括农民自主组建的合作社。这两类合作社对村庄治理的影响是不同的。
社区型土地合作社，顾名思义，就是以村组为单位通过租赁和入股农民的土地成立的合作社。这种合作社通常排斥劳动力，因为农地规模经营以后不可能需要原来那么多劳动力，所以村庄治理的主体会减少，但是并不能因此得出结论说，农民参与村庄治理的积极性以及意愿会降低。因为这种社区型土地合作社大多是一种资源分配型合作社，即在沿海发达地区或大中城市郊区，村组集体通过组建合作社统一规划利用土地以获取更大的土地增值收益，比较典型的如南海土地股份合作社。根据南海部分村社的调查统计，1994-2000年，农民人均股红分配从1016元增加到1951元。农民据以要求不断增加的股份分红，给村组集体干部造成了很大的压力（蒋省三等，2003）。[5] 因此，在这种资源分配型合作社，为了自己的利益，农民会积极参与村庄治理，比如村庄选举、村庄日常监督等。社区型土地合作社一般会增强村庄治理的经济能力，使村庄集体有能力为村庄提供公共产品和公共服务。社区型土地合作社也容易导致内部组织成本高昂、内部人控制等问题（李怡，2014）。[6] 比如南海土地股份合作组织社（组）两级集体的干部报酬和办公经费不断膨胀，2005年全区这两项开支占集体总支出高达34.5%（刘愿，2008）。[7]
农民自主组建的合作社作为农地适度规模经营主体，对村庄治理的影响与社区型土地合作社不同。农民自主组建的合作社产生于当地、适合市场和农民的需要，不会排斥农村劳动力。因此，不会使村庄治理的主体减少。另外，农民自主组建的合作社一般会降低农民的生产经营成本，提高农民的收入，使农民能更安心留在农村。参与合作社的农户不仅是一个经济利益共同体，还是一个命运和精神共同体。因为农户在互助合作的生产经营过程中，会建立较为深厚的社会资本，使农户对合作社形成较强的归属感，有利于减轻和缓解村庄在市场化冲击下日益原子化的倾向。农民自主组建的合作社本身作为一个独立的村庄治理主体，对乡村政治有较大影响，主要表现在三个方面。一是合作社成员为维护组织的合法权益以及在村庄事务中拥有更大的话语权和影响力，他们会积极参加乡村民主选举，见表2。从中我们可以看出，经常参加和每次参加村委会和地方人民代表选举的农民合作经济组织的成员分别为127人和126人，占比30.7%和30.5%，两项合计达到61.2%。二是合作社的负责人一般是乡村精英和能人，他们有些可能本身是村干部，不是村干部的在村庄选举中很有可能被选举为村干部。根据阎占定等（2011）学者的抽样调查，在村委会换届选举中，68.8%的村民希望村里的经济能人担任村干部。[8] 三是许多合作社为参与和影响村庄政治，纷纷成立党组织，见表3。
（三）以大户为主体的农地适度规模经营对村庄治理的影响
大户作为农地适度规模经营的主体具有如下几个特点：一是产生于村庄内部；二是通过农民之间自主自由的土地流转实现规模经营，一般不需要集体组织的中介作用；三是合约形式比较灵活；四是其规模一般比公司和合作社要小。这样一些特点使得大户作为农地适度规模经营的主体对村庄治理的影响与公司和合作社有差异。
笔者将利用中国综合社会调查（2010）①中的农户数据来具体分析大户作为农地适度规模经营主体对村庄治理的影响。该数据覆盖全国24各省，4136个农户，其中适度规模经营的大户② 有109户。大户的平均年龄、教育程度、政治面貌以及和所有样本农户的比较见表4。
从表4来看，大户的平均年龄是43岁；其教育程度以小学和初中为主，占比达到70.6%；政治面貌是共产党员和共青团员的大户占比11%，说明大部分都是普通群众。和所有样本农户相比，大户的年龄、教育程度和政治面貌基本没有区别。但大户在其他方面和所有样本农户呈现不同的特征，对村庄治理拥有不同的影响。
1. 大户拥有比一般农户高的平均年收入，是当地的经济精英。109个大户的家庭年均收入是14267.9元，而所有样本农户的家庭年均收入是12481.5元。
2. 大户拥有某种技能的比例高于农村的平均水平，是某个方面的能手特别是种植能手。109个大户中拥有某种技能的大户比例为18.4%，而所有样本农户拥有某种技能的比例为15.4%。在大户中，拥有农、林、果木等方面种植管理专业技术的比例为12.2%，而所有样本农户拥有该项技术的比例只有7.4%。
3. 大户与人打交道的频率要高于一般农户。因此，其形成的社会资本也比一般农户要多。109个大户中与本村人是“经常”③打交道的比例为96.3%，与外村人是“经常”打交道的比例为25.7%，而所有样本农户这两个比例分别为93.1%和23.8%，比大户的比例要低。
4. 大户比一般农户更为关心和关注公共事务和公益事业。在新农村建设中，大户最希望政府为农村提供的是“道路交通等基础设施建设”，占比达到74.3%，而所有样本农户最希望政府为农村提供的是“农业补贴”，所占比例为67.7%。大户愿意加入从事环境保护活动的民间团体的比例为64.2%，而一般农户愿意加入的比例要低一些，为62.6%。
5. 大户比一般农户更愿意参与和决策村庄事务以及其他政治活动。大户认为“我了解我们村发生的事情，所以我有权参与村里的事务”，持同意和非常同意的比例为81.6%，而所有样本农户持同意和非常同意的比例要低一些，为75.7%。大户认为“如果有机会参加县长或区长选举，我一定会积极参加投票”，持同意和非常同意的比例也为81.6%，而所有样本农户持同意和非常同意的比例要低一些，为75.3%。
从以上大户呈现的五个特征来看，大户是维护村庄稳定和秩序的中坚力量，是维护村庄共同体的积极因素。但是我们也不能夸大大户作为农地适度规模经营主体对村庄治理的积极作用，而且通过农户之间自主自由土地流转形成的大户其稳定性也并不强。对于目前生活状态的满意程度，大户比一般农户要低。大户对目前生活状况持非常满意和比较满意的比例为64.2%，而所有样本农户的比例却为68.3%，可能说明大户有更高的要求和希望。至于对将来是否打算出去务工或经商，所有样本农户有76.6%的比例从未打算出去，而大户这一比例要低，只有71.6%的大户从未打算出去。大户中有12.8%的人年内准备出去，而所有样本农户这一比例只有6.7%。
四、结论与建议
农地适度规模经营作为一种重要的农地制度变迁，对农业、农民、农村，对农村的经济、社会和政治等各方面都有重要影响。笔者主要考察农地适度规模经营对村庄治理的影响。农地适度规模经营有不同的类型，有不同的实现形式，其对村庄治理的影响也是不同的。笔者分别考察了公司、合作社和大户等三类农地适度规模经营主体对村庄治理的影响。
以公司为主体的农地适度规模经营一般其土地流转的规模较大。因此，它会排斥农村劳动力，减少村庄治理的主体。从土地挤出来的大量劳动力会离开村庄到城市实现就业，农户之间会加速分化，另外由于农户之间生产生活互助合作机会的减少，农户之间的社会资本会锐减甚至消失殆尽，村庄共同体会加速瓦解。公司规模经营农地还面临两个风险，即公司经营失败以后农民土地租金和土地复耕的风险，农民外出就业失败以后回家无地可种的风险。但是公司规模经营农地确实能在一定程度上增强村庄治理的经济能力，减轻和缓解村庄“空壳化”问题。因此，从村庄治理的角度来说，公司规模经营农地必须讲究条件、讲究程序、加强政府监督。讲究条件是指只有那些农民不以土地为生、劳动力已经大量外出就业的村庄才能实行公司规模经营，比如发达地区的农村、大中城市郊区等；讲究程序是指公司在通过村庄集体“反租倒包”的形式实现农地规模经营的过程中，不能强迫或半强迫农民流转土地，要通过民主程序，保证农民参加与企业的租金定价谈判，并与企业签订合同；加强政府监督是指政府需要对企业的经营方向、土地耕种方式进行监督，以防止企业将土地非农化及对土壤耕作层的破坏。
合作社作为农地适度规模经营主体，既包括社区型合作社也包括农民自主组建的合作社。社区型合作社能增强村庄治理的经济能力，但一般会排斥村庄劳动力，而且还面临高昂的内部治理成本。从现在社区型合作社发展现状来看，主要位于发达地区或大中城市郊区，因此这种类型的土地规模经营不适应一般的农村地区。对于农民自主组建的合作社，不排斥劳动力、能提高农民的收入、能增强村民之间的社会资本、合作社成员和负责人积极参与村庄选举，因此需要积极扶植和大力发展。当前农民自主组建的土地合作社面临的主要问题是两个，一是当前农村缺乏组建合作社的领导人才，二是合作社面临融资困境。这需要当地政府采取有针对性的措施予以解决。
大户作为农地适度规模经营主体，其规模一般比公司和合作社要小，但它是当前农村最为主要和普遍的农地适度规模经营形式。大户一般是村庄的经济精英和种植能手，比一般农户更为关心和关注公共事务和公益事业，也更愿意参与和决策村庄事务以及其他政治活动。但大户对目前生活状态的满意程度比一般农户要低，流动性的意愿也更强。因此，需要想办法将他们留在农村，以利于农村的稳定和发展。
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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]