对完善失业保险制度的探析
黄子璇
【摘 要】《社会保险法》已自2011年7月1日起施行，现行的《失业保险条例》也正在修订中。为全面梳理总结1999年以来武汉市失业保险制度的建设情况，分析其存在的问题，明晰其发展趋势，通过吸收借鉴国内外有益经验，研究提出武汉市失业保险制度建设的方向思路和具体措施。论文对武汉市失业保险制度建设现状及存在的突出问题进行了全面总结，并就一系列重大问题进行了初步的探讨。
【Abstract】 The “Social Insurance Act” has come into force since July 1， 2011， and the existing “Unemployment Insurance Ordinance” is also being revised. In order to sum up the construction of unemployment insurance system in Wuhan since 1999， analyze the existing problems and clarify its development trend， the paper puts forward the direction thought and concrete measures for the construction of Wuhan's unemployment insurance system by absorbing useful experience from home and abroad. This paper sums up the current situation and prominent problems of the unemployment insurance system in Wuhan， and probes into a series of important issues.
【关键词】失业保险；武汉市；保险制度
【Keywords】unemployment insurance； Wuhan city； insurance system
【中图分类号】D9225 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）08-0113-02
1 武汉市失业保险制度运行现状
武汉市自1986年建立失业保险制度以来，尤其是1999年国务院颁布实施《失业保险条例》以来，保障范围不断扩大，功能不断拓展，失业保险事业得到全面快速发展，在保障民生、稳定就业、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。一是失业保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力显著增强。《失业保险条例》颁布实施后，武汉市失业保险参保对象由国有企业及其职工扩大到城镇所有企业、事业单位及其职工。二是失业保险待遇稳步增加，保障水平持续提高。从2011年6月起，武汉市将领取失业保险金人员纳入社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制保障范围，成为全国副省级城市中少数几个对领取失业保险金人员实施物价补贴的城市之一；武汉市失业保险待遇项目主要包括：失业保险金、价格临时补贴、死亡丧葬补助金和抚恤金、基本医疗保险和大额医疗保险待遇等。三是基金支出范围逐步扩大，失业保险功能不断拓展。失业保险功能也从原来单纯的保障失业人员基本生活逐步向“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体功能拓展。武汉市探索建立失业预警机制，开展了失业动态监测工作，坚持每月开展企业就业岗位变动监测和企业空岗调查，向全社会定期发布失业动态监测、空岗调查等分析报告，为加强就业形势研判和政府决策提供了有价值的参考依据。
2 武汉市失业保险制度存在的问题
武汉市失业保险制度建设取得了辉煌成绩，但也存在不少问题。这些问题既有制度层面的，也有执行层面的，既有共性问题，也有个性问题。对这些问题进行分析梳理和深入思索，是极为有益的。以下分析均从实际工作出发，最终归结于制度层面的思考。
2.1 制度覆盖面偏窄，保障水平仍不高
近年来，城镇企事业单位从业人员失业风险已显著下降，正成为失业风险相对较小的群体。与此同时，城镇灵活就业人员、农民工、未就业大中专毕业生等失业风险相对较大、人群数量日益扩大的新兴群体却参保率过低，或者基本被排除在失业保险制度之外。大中专毕业生“毕业即失业”问题日益突出，亟需研究解决。上述情况说明，现行失业保险制度覆盖面偏窄、“瞄准度”较低，制度效能难以充分发挥，亟需加以改革调整。
2.2 激励机制不健全，权利义务不对等
我国失业保险工作虽然起步早，但发展势头却不如后来居上的养老保险和医疗保险。一个重要的原因就是失业保险制度没有建立体现社会保险性质、体现权利义务对等原则、体现互济性的激励约束机制。主要表现在：一是失业保险没有建立个人账户制度，缴纳的义务和享受的权益失衡，许多企业和个人由此认为缴纳失业保险费只有付出没有回报，所以参保缴费积极性不高。二是失业保险待遇与城市低保待遇差别不大，体现不了参保的优越性。失业保险待遇仅限失业者本人领取，其对低收入或零就业家庭的保障还不如城市低保待遇有力。三是没有形成有效的激励约束，难以防范道德风险。客观地说，上述问题的存在，不单纯是道德层面的问题。既然利益与自己不相关，也就没有哪个参保单位或个人还会去监督和关注制度的执行与完善，因此根子还在于激励机制缺失这一制度“硬伤”。
2.3 促进就业、预防失业功能较弱且未长效化
现行失業保险政策出台时，基于当时大规模群体性失业的特殊背景，失业保险的主要功能是保生活，促进再就业的范围只限于失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。而这两项补贴政策不论在全国还是在武汉市都实施效果不佳。当前失业保险基金支撑能力不断提升、完全有能力增加用于促进就业的支出的情况下，有必要更新失业保险理念，进一步强化失业保险促进就业、预防失业的功能作用，并从制度层面逐步建立鼓励企业履行稳定就业的社会责任、减少裁员的补贴机制，建立促进失业人员提升技能、实现再就业的补贴援助机制，并将其纳入失业保险基金支出范围。
2.4 制度设计缺乏弹性、基金大量沉淀待激活
现行失业保险制度实行全国统一制度和基金市级统筹。由于统筹层次较低，且各地发展不平衡，加之在费率、支出项目等方面既没有建立起反映经济周期、失业人员数量、基金结余等情况的调整机制，也没有赋予各地调整的权限，制度设计缺乏弹性，导致经济相对发达地区基金结余较多却难以安排一定数量的资金用于促进就业支出，经济相对落后地区基金不够宽裕却难以得到调剂补充，严重影响了失业保险功能的正常发挥，也使大量基金沉淀闲置、基金使用效率低下。
3 完善武汉市失业保险制度的有关建议
3.1 顺应趋势，扩大覆盖范围
从各国失业保险制度发展过程看，失业保险覆盖范围均从正规部门尤其是工业生产部门起步，随后扩展到其他部门，呈现出从小到大、从易到难、从浅到深、逐步扩大的规律。目前，大多数国家覆盖所有受雇人群，不论行业或部门。从1986年《暂行规定》覆盖的“四种人”，到1993年《规定》涵盖的“七类九种”人员，再到1999年《条例》将城镇企业事业单位及其职工纳入覆盖之列，失业保险覆盖人群呈不断扩大之势。武汉市情况与此类似。据统计，世界范围内上中等收入国家及高收入国家失业保险制度覆盖人数占经济活动人口的比重大致为30%～50%，我国失业保险制度参保人数占经济活动人口的偏低。因此，进一步扩大失业保险覆盖范围，将更多的劳动者纳入失业保障，应是失业保险制度发展的一个重要方向。
3.2 突破难点，重点解决好两类人群参保问题
扩大覆盖范围应重点考虑农民工和城镇灵活就业人员两类人群。进城务工农村居民虽然与城镇职工同等参保缴费、平等享受失业保险待遇，实现了制度公平，但农民工参保率过低，等于變相地将其排除在了失业保险制度之外，这就需要通过加强政策宣传、强化国家实施失业保险制度的强制力与惩戒力度、加强经办服务能力等来提高农民工参保的积极性和实际参保率。灵活就业人员岗位不固定、工作时间不固定、收入不固定和劳动关系不固定，在现有信息技术条件和管理服务水平下，要实时掌握和科学判定失业人员就业/失业状态是个现实难题。但是，必须破解这一难题；否则，骗取失业金等道德风险将难以避免，建立灵活就业人员参加失业保险制度也将陷入混乱。展望未来，建立失业保险个人账户制度以及完善个人信用档案、提升信息化管理服务水平等，将是解决这一问题的努力方向。
3.3 完善制度，建立失业动态监测和失业预警机制
失业动态监测与失业预警是经济发展和经济预警的一项重要内容，西方国家较早进行这方面的探索。2008年，我国开始建立失业动态监测制度。武汉市自2009年底启动实施失业动态监测工作以来，目前已有173家企业纳入监测范围。失业动态监测的发展方向是建立失业预警机制，其最终目的是要为建立健全失业预防和调控机制提供数据支持和参考依据。具体而言，就是要根据失业动态监测数据和失业预警指标体系，以调整失业保险基金收支为杠杆，保持就业稳定并将失业控制在社会可承受范围。实施失业动态监测和失业预警制度，是贯彻落实《就业促进法》的具体体现，是扩展失业保险制度功能的战略举措，必须深入研究、切实探索、强力推进。一是要在现有失业动态监测数据采集分析的基础上，进一步扩大监测企业范围，不断完善监测指标体系，科学构建失业预警模型，搞好顶层设计；二是要从制度上予以保障，即：将失业动态监测和失业预警上升为制度安排，并列入失业保险基金支出项目。
【摘 要】《社会保险法》已自2011年7月1日起施行，现行的《失业保险条例》也正在修订中。为全面梳理总结1999年以来武汉市失业保险制度的建设情况，分析其存在的问题，明晰其发展趋势，通过吸收借鉴国内外有益经验，研究提出武汉市失业保险制度建设的方向思路和具体措施。论文对武汉市失业保险制度建设现状及存在的突出问题进行了全面总结，并就一系列重大问题进行了初步的探讨。
【Abstract】 The “Social Insurance Act” has come into force since July 1， 2011， and the existing “Unemployment Insurance Ordinance” is also being revised. In order to sum up the construction of unemployment insurance system in Wuhan since 1999， analyze the existing problems and clarify its development trend， the paper puts forward the direction thought and concrete measures for the construction of Wuhan's unemployment insurance system by absorbing useful experience from home and abroad. This paper sums up the current situation and prominent problems of the unemployment insurance system in Wuhan， and probes into a series of important issues.
【关键词】失业保险；武汉市；保险制度
【Keywords】unemployment insurance； Wuhan city； insurance system
【中图分类号】D9225 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）08-0113-02
1 武汉市失业保险制度运行现状
武汉市自1986年建立失业保险制度以来，尤其是1999年国务院颁布实施《失业保险条例》以来，保障范围不断扩大，功能不断拓展，失业保险事业得到全面快速发展，在保障民生、稳定就业、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。一是失业保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力显著增强。《失业保险条例》颁布实施后，武汉市失业保险参保对象由国有企业及其职工扩大到城镇所有企业、事业单位及其职工。二是失业保险待遇稳步增加，保障水平持续提高。从2011年6月起，武汉市将领取失业保险金人员纳入社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制保障范围，成为全国副省级城市中少数几个对领取失业保险金人员实施物价补贴的城市之一；武汉市失业保险待遇项目主要包括：失业保险金、价格临时补贴、死亡丧葬补助金和抚恤金、基本医疗保险和大额医疗保险待遇等。三是基金支出范围逐步扩大，失业保险功能不断拓展。失业保险功能也从原来单纯的保障失业人员基本生活逐步向“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体功能拓展。武汉市探索建立失业预警机制，开展了失业动态监测工作，坚持每月开展企业就业岗位变动监测和企业空岗调查，向全社会定期发布失业动态监测、空岗调查等分析报告，为加强就业形势研判和政府决策提供了有价值的参考依据。
2 武汉市失业保险制度存在的问题
武汉市失业保险制度建设取得了辉煌成绩，但也存在不少问题。这些问题既有制度层面的，也有执行层面的，既有共性问题，也有个性问题。对这些问题进行分析梳理和深入思索，是极为有益的。以下分析均从实际工作出发，最终归结于制度层面的思考。
2.1 制度覆盖面偏窄，保障水平仍不高
近年来，城镇企事业单位从业人员失业风险已显著下降，正成为失业风险相对较小的群体。与此同时，城镇灵活就业人员、农民工、未就业大中专毕业生等失业风险相对较大、人群数量日益扩大的新兴群体却参保率过低，或者基本被排除在失业保险制度之外。大中专毕业生“毕业即失业”问题日益突出，亟需研究解决。上述情况说明，现行失业保险制度覆盖面偏窄、“瞄准度”较低，制度效能难以充分发挥，亟需加以改革调整。
2.2 激励机制不健全，权利义务不对等
我国失业保险工作虽然起步早，但发展势头却不如后来居上的养老保险和医疗保险。一个重要的原因就是失业保险制度没有建立体现社会保险性质、体现权利义务对等原则、体现互济性的激励约束机制。主要表现在：一是失业保险没有建立个人账户制度，缴纳的义务和享受的权益失衡，许多企业和个人由此认为缴纳失业保险费只有付出没有回报，所以参保缴费积极性不高。二是失业保险待遇与城市低保待遇差别不大，体现不了参保的优越性。失业保险待遇仅限失业者本人领取，其对低收入或零就业家庭的保障还不如城市低保待遇有力。三是没有形成有效的激励约束，难以防范道德风险。客观地说，上述问题的存在，不单纯是道德层面的问题。既然利益与自己不相关，也就没有哪个参保单位或个人还会去监督和关注制度的执行与完善，因此根子还在于激励机制缺失这一制度“硬伤”。
2.3 促进就业、预防失业功能较弱且未长效化
现行失業保险政策出台时，基于当时大规模群体性失业的特殊背景，失业保险的主要功能是保生活，促进再就业的范围只限于失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。而这两项补贴政策不论在全国还是在武汉市都实施效果不佳。当前失业保险基金支撑能力不断提升、完全有能力增加用于促进就业的支出的情况下，有必要更新失业保险理念，进一步强化失业保险促进就业、预防失业的功能作用，并从制度层面逐步建立鼓励企业履行稳定就业的社会责任、减少裁员的补贴机制，建立促进失业人员提升技能、实现再就业的补贴援助机制，并将其纳入失业保险基金支出范围。
2.4 制度设计缺乏弹性、基金大量沉淀待激活
现行失业保险制度实行全国统一制度和基金市级统筹。由于统筹层次较低，且各地发展不平衡，加之在费率、支出项目等方面既没有建立起反映经济周期、失业人员数量、基金结余等情况的调整机制，也没有赋予各地调整的权限，制度设计缺乏弹性，导致经济相对发达地区基金结余较多却难以安排一定数量的资金用于促进就业支出，经济相对落后地区基金不够宽裕却难以得到调剂补充，严重影响了失业保险功能的正常发挥，也使大量基金沉淀闲置、基金使用效率低下。
3 完善武汉市失业保险制度的有关建议
3.1 顺应趋势，扩大覆盖范围
从各国失业保险制度发展过程看，失业保险覆盖范围均从正规部门尤其是工业生产部门起步，随后扩展到其他部门，呈现出从小到大、从易到难、从浅到深、逐步扩大的规律。目前，大多数国家覆盖所有受雇人群，不论行业或部门。从1986年《暂行规定》覆盖的“四种人”，到1993年《规定》涵盖的“七类九种”人员，再到1999年《条例》将城镇企业事业单位及其职工纳入覆盖之列，失业保险覆盖人群呈不断扩大之势。武汉市情况与此类似。据统计，世界范围内上中等收入国家及高收入国家失业保险制度覆盖人数占经济活动人口的比重大致为30%～50%，我国失业保险制度参保人数占经济活动人口的偏低。因此，进一步扩大失业保险覆盖范围，将更多的劳动者纳入失业保障，应是失业保险制度发展的一个重要方向。
3.2 突破难点，重点解决好两类人群参保问题
扩大覆盖范围应重点考虑农民工和城镇灵活就业人员两类人群。进城务工农村居民虽然与城镇职工同等参保缴费、平等享受失业保险待遇，实现了制度公平，但农民工参保率过低，等于變相地将其排除在了失业保险制度之外，这就需要通过加强政策宣传、强化国家实施失业保险制度的强制力与惩戒力度、加强经办服务能力等来提高农民工参保的积极性和实际参保率。灵活就业人员岗位不固定、工作时间不固定、收入不固定和劳动关系不固定，在现有信息技术条件和管理服务水平下，要实时掌握和科学判定失业人员就业/失业状态是个现实难题。但是，必须破解这一难题；否则，骗取失业金等道德风险将难以避免，建立灵活就业人员参加失业保险制度也将陷入混乱。展望未来，建立失业保险个人账户制度以及完善个人信用档案、提升信息化管理服务水平等，将是解决这一问题的努力方向。
3.3 完善制度，建立失业动态监测和失业预警机制
失业动态监测与失业预警是经济发展和经济预警的一项重要内容，西方国家较早进行这方面的探索。2008年，我国开始建立失业动态监测制度。武汉市自2009年底启动实施失业动态监测工作以来，目前已有173家企业纳入监测范围。失业动态监测的发展方向是建立失业预警机制，其最终目的是要为建立健全失业预防和调控机制提供数据支持和参考依据。具体而言，就是要根据失业动态监测数据和失业预警指标体系，以调整失业保险基金收支为杠杆，保持就业稳定并将失业控制在社会可承受范围。实施失业动态监测和失业预警制度，是贯彻落实《就业促进法》的具体体现，是扩展失业保险制度功能的战略举措，必须深入研究、切实探索、强力推进。一是要在现有失业动态监测数据采集分析的基础上，进一步扩大监测企业范围，不断完善监测指标体系，科学构建失业预警模型，搞好顶层设计；二是要从制度上予以保障，即：将失业动态监测和失业预警上升为制度安排，并列入失业保险基金支出项目。
