新一轮退耕还林工程建设困境及策略思考
张金华+安元强+徐东
摘要：客观评价了铜仁市新一轮退耕还林工程实施情况和建设成效，分析了工程建设中存在的突出矛盾和问题，结合国家新一轮退耕还林主要政策，提出强化观念转变、精准规划设计、注重部门协调、建立目标责任、落实配套政策、加大技术培训、探索精准扶贫等策略措施。
关键词：退耕还林；建设困境；发展策略；铜仁市
中图分类号：S75文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0069-05A New Round of Returning Farmland to Forest Engineering
Construction Difficulties and Strategic ThinkingZhang Jinhua An YuanqiangXu Dong
（Tongren Forestry BureauTongren554300）
Abstract： Objective evaluate the effects of construction and implementation of Tongren City， a new round of returning farmland to forest project， analyzes the contradictions and problems existing in the construction of the project， combined with a new round of national forest policy， proposes to strengthen the transformation of ideas， precise planning and design， pay attention to coordination， establish target responsibility， the implementation of supporting policies， increase technology training， explore the precise poverty alleviation strategy measures.
Key words：grain for green project； construction predicament； development strategy； Tongren City
退耕還林工程是中国在面对越来越大的生态压力和多种经济、社会因素作用下启动的迄今为止规模最大的生态工程，这一工程的实施促进了生态恢复技术集成和科技创新，促进了生态安全体系建设，促进了区域经济发展和社会进步[1]。实施新一轮退耕还林还草工程，是以习近平为核心的党中央从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出的重大决策，加快推进新一轮退耕还林工程建设有利于促进生态文明建设和可持续发展，有利于推进连片特困地区脱贫致富，有利于稳增长、促改革、调结构、惠民生[24]。自2014年新一轮退耕还林启动实施以来，各级各部门高度重视，密切配合，有序推进[4]，各地在具体实施过程中，出现许多诸如地块落实难、农村劳动力外移、工作经费偏低、后续资金投入不足和发证率低等矛盾和问题，同时也探索了一些好的经验和做法 [513]；张坤、谢晨等[14]通过对全国34个监测县的调研发现新一轮退耕还林政策执行的7大类问题，并针对突出问题提出了科学合理化的政策建议。
贵州省是全国实施新一轮退耕还林面积最多的省份，截止2016年共实施新一轮退耕还林面积4716万hm2，占全国新一轮退耕还林面积比率25.6%。铜仁位于贵州东部长江上游武陵山核心区域，地理及生态区位十分重要，3年来共实施退耕还林面积419万hm2，占全省8.9%。目前，贵州已被列入首批国家生态文明试验区，铜仁是贵州全面推动绿色发展，奋力创建绿色发展首个先行示范区。因此，客观分析铜仁退耕还林实施现状，准确把握国家工程政策调整变化，努力找准和解决铜仁市退耕还林工程建设中的突出矛盾和问题，对治理水土流失和贵州大力实施青山、碧水、蓝天、净土“四大工程”，促进全面脱贫和同步小康以及退耕还林农户致富，促进生态长板优势转化为经济优势，奋力助推绿色发展和创建绿色发展先行示范区建设有重要意义。
湖北林业科技第46卷第5期张金华，等：新一轮退耕还林工程建设困境及策略思考1新一轮退耕还林工程实施现状
1.1新一轮退耕还林工程任务
（1）全省面积比重。从图1看出，2014～2016年全国退耕还林任务数分别为322万hm2，6267万hm2和89万hm2，呈逐年上升趋势；而贵州省新一轮退耕还林面积也与全国一样呈逐年增加趋势，分别占当年全国比例的145%、17%和3576%。
1.2工程建设成效
（1）森林（有林地）面积增加。通过实施新一轮退耕还林工程，新增林地面积41 9334 hm2，为森林覆盖率的提升贡献23个百分点。
（2）农户增收效果。根据贵州省退耕还林工程管理中心要求[15]，通过对全市2014～2016年新一轮退耕还林任务3334～2 000 hm2的区县进行抽样调查，新一轮退耕还林现金补助是贫困退耕农户除低保外的第二生活经济来源，占家庭总收入的27%，外出务工收入仅仅占家庭总收入的7%（图2）。
（3）促进农村产业结构调整。依托新一轮退耕还林工程实施，全市新增木竹基地11 8867 hm2、茶叶基地7 420 hm2、油茶基地4 700 hm2和其他经济林基地17 9267 hm2。逐步形成以茶叶、油茶、花卉苗木等林业特色产业为主，以木竹、精品水果等其他林业产业为辅的发展格局，有效促进了农村产业结构从传统种植业逐步向产业化、旅游业、服务业发展。
1.3基本情况调查
（1）坡耕地资源。根据有关要求[1618]，铜仁市对25度以上坡耕地现状开展了摸底调查。结果显示全市25度以上坡耕地总面积114 044 hm2，其中图斑内63 131 hm2，图斑外50 913 hm2；25度以上坡耕地基本农田总面积75 900 hm2，其中图斑内44 124 hm2，图斑外31 776 hm2。2016年进一步对国土图斑外25度以上陡坡耕地再次调查核实，全市图斑外25度以上陡坡耕地可列入退耕还林面积有51 322 hm2。
（2）贫困退耕农户情况。结合脱贫攻坚工作，铜仁市对贫困退耕农户进行了调查。截止目前全市纳入新一輪退耕还林工程实施的易地扶贫搬迁建档立卡贫困户1 429户6 505人，其中具有劳动能力的有2 816人。易地扶贫搬迁退耕贫困户实施退耕还林面积共3547 hm2，占实施总面积的08%。
2退耕还林政策调整变化
2.1实施地类限制
上一轮退耕还林地块为25度以上坡耕地；新一轮退耕还林工程实施范围严格限定在第二次全国土地调查和年度变更调查结果的25度以上非基本农田坡耕地、严重沙化土地以及三峡库区15～25度非基本农田坡耕地。
2.2林种比例调整
上一轮退耕还林生态林比例规定80%以上，经济林不得超过20%；新一轮退耕还林鼓励农民谋求自我发展和转变发展方式，大力发展经济林。
2.3补助标准变化
上一轮退耕还林种苗费750元/hm2；补助资金分林种补助两阶段，标准分别为每年3 450元/ hm2 和1 875元/ hm2，生态林补助8年共42 600元/ hm2；经济林补助5年共26 625元/ hm2；新一轮种苗费4 500元/ hm2；补助标准为18 000元/ hm2，5年分3次补助，第一年7 500元、第三年4 500元、第五年6 000元。
2.4统一标准原则
新一轮退耕还林采取“统一标准、农民自愿、政府助推、自我发展”十六字的原则。国家出台统一的标准，各省根据实际情况制定具体实施细则，国家不再规定的过细、过死。必须充分尊重农民的主体地位，采取农民自愿申报，政府助推实施，林业部门指导的原则进行。
3存在的问题
3.1认定标准不统一，地块落实难度大
一是国土部门土地利用现状图数据与调查摸底数据不相符，造成同一坡面的不同地块，有的能纳入退耕还林，有的却不能纳入退耕还林；二是国土图斑是以小班地块坡度确定坡度等级，不是以承载耕地的山体整体坡角度认定；三是25度以上坡耕地基本农田比例大。导致不在国土图斑范围内25度以上的耕地、整体坡度大于25度以上的耕地以及25度以上生产能力低的基本农田不能确定为可退耕地。其中25度以上坡耕地中基本农田面积占比达到666%；2016年国土图斑外25度以上坡耕地调查中基本农田面积占比80.6%[19]。
3.2政策性投资标准低，工作经费不足
（1）种苗造林费投入偏低。种苗造林费包含苗木款、造林劳务和后期抚育管护费，投资标准为4 500元/ hm2，不足以支付实际造林需要费用。根据农户意愿和脱贫攻坚及林业产业化发展需求，各区县退耕还林种植经济林比例增加，单位面积种苗成本增高；另外由于可退耕地立地条件差且分散，单位面积造林成本增加；再就是劳动力成本逐年增长，导致后期管护成本加大。
（2）补助标准偏低。退耕地主要收益来源于国家补助资金及符合国家级公益林划定标准纳入补偿范围[9]，由于物价水平增涨较快，补助标准较之上一轮却不增反降，势必影响农户的退耕积极性。
（3）工作经费不足。新一轮退耕还林工作经费由国家工作经费和地方工作经费两部分组成，国家工作经费54元/ hm2，贵州省按150元/ hm2的标准补助工作经费，省、市、县按5∶2∶3的比例按年度配套，但由于地方财政困难，有的区县实际到位的只有国家和省级工作经费，形成 “两头热”和 “上热下冷”局面，基层单位因缺乏工作经费、人员不足、身兼多职忙不过等原因，对退耕还林工作呈现消极、懈怠和畏难情绪，严重影响工作有序开展实施。
3.3部门沟通协作不力，整体工作推动较差
一方面省、市、县、乡（镇）各级虽然成立了相应的工程领导小组，明确职能职责，但“各唱各调”、“不牵头不主动”、“责任状纸上化”现象比较突出。如2016年开展的国土图斑外25度坡耕地调查核实工作，个别区县国土部门不予认可调查结果；发改部门坚持工程“四制”管理原则，对“订单育苗、先建后补”造林模式难以确认，增加了种苗造林费用的支付难度。
另一方面是基层管理机构不完善。退耕还林工程是一项涉及面广、时间跨度大、政策性较强的大型生态工程，其规划指导、技术实施、管理检查都必须由专业技术人员来操作[10]。各区县退耕还林技术力量严重不足，全市50%的区县没有成立专门的退耕还林管理办公室，基层林业站只有在乡镇政府中心工作完成后才能办理林业工作，同时，由于编制紧张、乡镇林业站“光杆司令”、技术人员老龄化、业务能力不足等现场普遍存在，导致退耕农户信息登记不准、面积计算错误、退耕地块把握不准等问题，影响了整体工作推动。
3.4年度计划下达较迟，实施过程问题多
按照贵州省新一轮退耕还林工程实施细则工作流程，首先是争取国家计划，再下达任务到县，后依次了解农户意愿，落实退耕地块，开展作业设计，审核批复，最后作业施工。而每年计划任务下达时间在7月以后，外业调查、分户丈量、张榜公示、作业设计、合同签订等前期准备工作，时间非常紧迫，造成系列问题，影响作业设计和工程实施效果。
首先是经过上一轮退耕还林工程实施，集中连片、交通便捷、实施条件较好的区域得以提前退了下来，剩下来的适宜退耕地块零星分散、交通不便，导致前期基础工作如外业调查、土地丈量等工作量大，推动迟缓。
其次是施工地块与作业设计不符，需要较大修改。受完成时间限制，各区县普遍存在“先施工、后修编”现象，导致很多重复劳动，增加了额外工作量，也导致种苗造林费拨付困难，档案管理混乱等现象发生。
再次是补助资金兑现迟缓。每年的资金兑现需相关部门技术人员组成验收组，对工程建设进行检查验收，逐户登记、造册、信息核对、公示和审核，最后由财政部门将资金拨付到农商行，农商行通过“惠农一折通”直接划拨给退耕农户。因前期系列工作后移、各部门协调不力等原因，造成补助资金兑现严重迟缓，普遍在任务下达次年底才能完成补助资金兑现工作。
3.5集约化程度低，规模效益不明显
一是退耕地立地条件相对较差，交通不便，地块分散，作业小班面积小，集约化生产管理难度大；二是在后续管护上，没有相应的技术支撑和后续投入，无论是农林复合模式还是林下养殖模式，都难取得长足发展；三是林业经济收益周期长，短期内难以获得实在的经济收益，农户发展意识不强。四是比较收益不明显，受传统农耕模式和劳务收入影响，外出务工收入按120元/天，只需三个月就可以抵上每公顷耕地的全部退耕还林补助资金，造成农户降低对退耕产业依赖。
3.6确权登记滞后，资源尚未盘活
确权发证是保护退耕还林农民合法利益的根本措施，要在严格验收的基础上，及时发放林权证[20]。但从2016年度工程实绩检查情况看，全市新一轮退耕还林确权发证率为0。一是体制未理顺，责任不落实，铜仁市林权证发放职责划归不明晰；二是因耕地征占补偿标准比林地征占标准高，农户一边享受国家退耕还林补助，一边领取粮食直补，不愿改变耕地性质，没有主动申请确权领证；三是耕地保护红线限制因素，造成各挂一张皮，各认一本账，影响确权发证工作。导致林地资源、林木资源等森林资源尚未盘活，林权抵押、担保、融资受限，林权制度改革活力和林农生产积极性没有激发。
4策略与建议
4.1转变观念，提高认识，合理确定退耕规模
党的十八届三中全会将稳定和扩大退耕还林范围作为全面深化改革的336项重点任务之一大力推进。同时习近平总书记还指出“要扩大退耕还林……严守耕地红线、保护基本农田是必需的，但不能形而上学，要实事求是，该改正的要改正，该退的要退够[21]。因此，一是实事求是根据铜仁地形地貌、生态功能、土地生产力和农民耕地实际，进一步合理量化可退耕标准，确定退耕区域和地块；二是将全市确需退耕还林的基本农田陡坡耕地调整为非基本农田；三是针对农村撂荒地逐年增加的现象，将易地扶贫搬迁户和举家迁移户等已不可能开展农业耕作经营的地块，允许纳入退耕还林。
4.2精准规划，精心设计，适度发展林业产业
退耕还林工程既是生态工程，又是民生工程，是助农增收的良好途径和精准扶贫的有效抓手。针对全市适宜退耕地块分散，小班面积小的现实，必须以乡镇为单位进行编制，按村、小班或村民组设计到小班地块，通过实地调查，坚持农民自愿、政府引导原则，在尊重农民意愿的前提下与退耕农户商定造林树种，做到精准规划，适地适树。要合理估算各环节工作最低完成时限，确定任务下达时间，以提升土地丈量、作业设计等前期工作的精准度，让工程实施真正实现产业强、生态美、百姓富。
4.3健全责任，协调联动，推动工作有序开展
一是加强责任落实。严格按照各部门职责分工，健全目标责任制度，完善考核指标，将退耕还林工作纳入各级政府和各级相应部门年度量化考核指标之一，提升各部门工作的主观能动性，切实解决“慢作为”和“沟通难”的问题；二是细化责任主体。为确保工程实施效果，要全面做好“实施前、实施中、实施后”三阶段工作，各环节都要责任到人，及时研究解决实施过程中存在的问题；三是加强资金整合力度。按照资金渠道用途不变的原则，加强部门沟通，将易地扶贫搬迁、现代农业生产发展、农业综合开发等项目资金整合使用，发展特色产业，促进农村产业结构调整。
4.4集约管理，及时确权，促进工程效益发挥
退耕还林营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，纳入中央和地方财政森林生态效益补偿机制，未划入公益林的，允许农民合理经营、依法流转和采伐，纳入中幼林森林抚育补贴范围；制定出台地方激励政策，积极鼓励退耕农户，创新模式，对退耕地进行集约管理，推行林下复合经营，提升农户主动经营退耕地的积极性，促进退耕效益多元化。
要及时确权发证，促进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，推动林业资产股权化，盘活退耕还林林地，将满足条件的退耕還林地列入碳汇交易和森林康养项目，形成叠加效应。
4.5强化培训，建立共享，提高农户信心能力
林业部门要层层安排专业技术人员，深入实地，分树种进行现场培训和集中学习；建立资源共享平台，让公司、专业合作社、大户和农户及时了解国家政策趋势、新型技术、市场产业信息、各地工程实施动态，便于学习交流成功经验，分析查找问题，研究解决方法，增加农户实施退耕还林工程的信心和专业化能力。
参考文献
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（責任编辑：唐 岚）第46卷第5期
摘要：客观评价了铜仁市新一轮退耕还林工程实施情况和建设成效，分析了工程建设中存在的突出矛盾和问题，结合国家新一轮退耕还林主要政策，提出强化观念转变、精准规划设计、注重部门协调、建立目标责任、落实配套政策、加大技术培训、探索精准扶贫等策略措施。
关键词：退耕还林；建设困境；发展策略；铜仁市
中图分类号：S75文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0069-05A New Round of Returning Farmland to Forest Engineering
Construction Difficulties and Strategic ThinkingZhang Jinhua An YuanqiangXu Dong
（Tongren Forestry BureauTongren554300）
Abstract： Objective evaluate the effects of construction and implementation of Tongren City， a new round of returning farmland to forest project， analyzes the contradictions and problems existing in the construction of the project， combined with a new round of national forest policy， proposes to strengthen the transformation of ideas， precise planning and design， pay attention to coordination， establish target responsibility， the implementation of supporting policies， increase technology training， explore the precise poverty alleviation strategy measures.
Key words：grain for green project； construction predicament； development strategy； Tongren City
退耕還林工程是中国在面对越来越大的生态压力和多种经济、社会因素作用下启动的迄今为止规模最大的生态工程，这一工程的实施促进了生态恢复技术集成和科技创新，促进了生态安全体系建设，促进了区域经济发展和社会进步[1]。实施新一轮退耕还林还草工程，是以习近平为核心的党中央从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出的重大决策，加快推进新一轮退耕还林工程建设有利于促进生态文明建设和可持续发展，有利于推进连片特困地区脱贫致富，有利于稳增长、促改革、调结构、惠民生[24]。自2014年新一轮退耕还林启动实施以来，各级各部门高度重视，密切配合，有序推进[4]，各地在具体实施过程中，出现许多诸如地块落实难、农村劳动力外移、工作经费偏低、后续资金投入不足和发证率低等矛盾和问题，同时也探索了一些好的经验和做法 [513]；张坤、谢晨等[14]通过对全国34个监测县的调研发现新一轮退耕还林政策执行的7大类问题，并针对突出问题提出了科学合理化的政策建议。
贵州省是全国实施新一轮退耕还林面积最多的省份，截止2016年共实施新一轮退耕还林面积4716万hm2，占全国新一轮退耕还林面积比率25.6%。铜仁位于贵州东部长江上游武陵山核心区域，地理及生态区位十分重要，3年来共实施退耕还林面积419万hm2，占全省8.9%。目前，贵州已被列入首批国家生态文明试验区，铜仁是贵州全面推动绿色发展，奋力创建绿色发展首个先行示范区。因此，客观分析铜仁退耕还林实施现状，准确把握国家工程政策调整变化，努力找准和解决铜仁市退耕还林工程建设中的突出矛盾和问题，对治理水土流失和贵州大力实施青山、碧水、蓝天、净土“四大工程”，促进全面脱贫和同步小康以及退耕还林农户致富，促进生态长板优势转化为经济优势，奋力助推绿色发展和创建绿色发展先行示范区建设有重要意义。
湖北林业科技第46卷第5期张金华，等：新一轮退耕还林工程建设困境及策略思考1新一轮退耕还林工程实施现状
1.1新一轮退耕还林工程任务
（1）全省面积比重。从图1看出，2014～2016年全国退耕还林任务数分别为322万hm2，6267万hm2和89万hm2，呈逐年上升趋势；而贵州省新一轮退耕还林面积也与全国一样呈逐年增加趋势，分别占当年全国比例的145%、17%和3576%。
1.2工程建设成效
（1）森林（有林地）面积增加。通过实施新一轮退耕还林工程，新增林地面积41 9334 hm2，为森林覆盖率的提升贡献23个百分点。
（2）农户增收效果。根据贵州省退耕还林工程管理中心要求[15]，通过对全市2014～2016年新一轮退耕还林任务3334～2 000 hm2的区县进行抽样调查，新一轮退耕还林现金补助是贫困退耕农户除低保外的第二生活经济来源，占家庭总收入的27%，外出务工收入仅仅占家庭总收入的7%（图2）。
（3）促进农村产业结构调整。依托新一轮退耕还林工程实施，全市新增木竹基地11 8867 hm2、茶叶基地7 420 hm2、油茶基地4 700 hm2和其他经济林基地17 9267 hm2。逐步形成以茶叶、油茶、花卉苗木等林业特色产业为主，以木竹、精品水果等其他林业产业为辅的发展格局，有效促进了农村产业结构从传统种植业逐步向产业化、旅游业、服务业发展。
1.3基本情况调查
（1）坡耕地资源。根据有关要求[1618]，铜仁市对25度以上坡耕地现状开展了摸底调查。结果显示全市25度以上坡耕地总面积114 044 hm2，其中图斑内63 131 hm2，图斑外50 913 hm2；25度以上坡耕地基本农田总面积75 900 hm2，其中图斑内44 124 hm2，图斑外31 776 hm2。2016年进一步对国土图斑外25度以上陡坡耕地再次调查核实，全市图斑外25度以上陡坡耕地可列入退耕还林面积有51 322 hm2。
（2）贫困退耕农户情况。结合脱贫攻坚工作，铜仁市对贫困退耕农户进行了调查。截止目前全市纳入新一輪退耕还林工程实施的易地扶贫搬迁建档立卡贫困户1 429户6 505人，其中具有劳动能力的有2 816人。易地扶贫搬迁退耕贫困户实施退耕还林面积共3547 hm2，占实施总面积的08%。
2退耕还林政策调整变化
2.1实施地类限制
上一轮退耕还林地块为25度以上坡耕地；新一轮退耕还林工程实施范围严格限定在第二次全国土地调查和年度变更调查结果的25度以上非基本农田坡耕地、严重沙化土地以及三峡库区15～25度非基本农田坡耕地。
2.2林种比例调整
上一轮退耕还林生态林比例规定80%以上，经济林不得超过20%；新一轮退耕还林鼓励农民谋求自我发展和转变发展方式，大力发展经济林。
2.3补助标准变化
上一轮退耕还林种苗费750元/hm2；补助资金分林种补助两阶段，标准分别为每年3 450元/ hm2 和1 875元/ hm2，生态林补助8年共42 600元/ hm2；经济林补助5年共26 625元/ hm2；新一轮种苗费4 500元/ hm2；补助标准为18 000元/ hm2，5年分3次补助，第一年7 500元、第三年4 500元、第五年6 000元。
2.4统一标准原则
新一轮退耕还林采取“统一标准、农民自愿、政府助推、自我发展”十六字的原则。国家出台统一的标准，各省根据实际情况制定具体实施细则，国家不再规定的过细、过死。必须充分尊重农民的主体地位，采取农民自愿申报，政府助推实施，林业部门指导的原则进行。
3存在的问题
3.1认定标准不统一，地块落实难度大
一是国土部门土地利用现状图数据与调查摸底数据不相符，造成同一坡面的不同地块，有的能纳入退耕还林，有的却不能纳入退耕还林；二是国土图斑是以小班地块坡度确定坡度等级，不是以承载耕地的山体整体坡角度认定；三是25度以上坡耕地基本农田比例大。导致不在国土图斑范围内25度以上的耕地、整体坡度大于25度以上的耕地以及25度以上生产能力低的基本农田不能确定为可退耕地。其中25度以上坡耕地中基本农田面积占比达到666%；2016年国土图斑外25度以上坡耕地调查中基本农田面积占比80.6%[19]。
3.2政策性投资标准低，工作经费不足
（1）种苗造林费投入偏低。种苗造林费包含苗木款、造林劳务和后期抚育管护费，投资标准为4 500元/ hm2，不足以支付实际造林需要费用。根据农户意愿和脱贫攻坚及林业产业化发展需求，各区县退耕还林种植经济林比例增加，单位面积种苗成本增高；另外由于可退耕地立地条件差且分散，单位面积造林成本增加；再就是劳动力成本逐年增长，导致后期管护成本加大。
（2）补助标准偏低。退耕地主要收益来源于国家补助资金及符合国家级公益林划定标准纳入补偿范围[9]，由于物价水平增涨较快，补助标准较之上一轮却不增反降，势必影响农户的退耕积极性。
（3）工作经费不足。新一轮退耕还林工作经费由国家工作经费和地方工作经费两部分组成，国家工作经费54元/ hm2，贵州省按150元/ hm2的标准补助工作经费，省、市、县按5∶2∶3的比例按年度配套，但由于地方财政困难，有的区县实际到位的只有国家和省级工作经费，形成 “两头热”和 “上热下冷”局面，基层单位因缺乏工作经费、人员不足、身兼多职忙不过等原因，对退耕还林工作呈现消极、懈怠和畏难情绪，严重影响工作有序开展实施。
3.3部门沟通协作不力，整体工作推动较差
一方面省、市、县、乡（镇）各级虽然成立了相应的工程领导小组，明确职能职责，但“各唱各调”、“不牵头不主动”、“责任状纸上化”现象比较突出。如2016年开展的国土图斑外25度坡耕地调查核实工作，个别区县国土部门不予认可调查结果；发改部门坚持工程“四制”管理原则，对“订单育苗、先建后补”造林模式难以确认，增加了种苗造林费用的支付难度。
另一方面是基层管理机构不完善。退耕还林工程是一项涉及面广、时间跨度大、政策性较强的大型生态工程，其规划指导、技术实施、管理检查都必须由专业技术人员来操作[10]。各区县退耕还林技术力量严重不足，全市50%的区县没有成立专门的退耕还林管理办公室，基层林业站只有在乡镇政府中心工作完成后才能办理林业工作，同时，由于编制紧张、乡镇林业站“光杆司令”、技术人员老龄化、业务能力不足等现场普遍存在，导致退耕农户信息登记不准、面积计算错误、退耕地块把握不准等问题，影响了整体工作推动。
3.4年度计划下达较迟，实施过程问题多
按照贵州省新一轮退耕还林工程实施细则工作流程，首先是争取国家计划，再下达任务到县，后依次了解农户意愿，落实退耕地块，开展作业设计，审核批复，最后作业施工。而每年计划任务下达时间在7月以后，外业调查、分户丈量、张榜公示、作业设计、合同签订等前期准备工作，时间非常紧迫，造成系列问题，影响作业设计和工程实施效果。
首先是经过上一轮退耕还林工程实施，集中连片、交通便捷、实施条件较好的区域得以提前退了下来，剩下来的适宜退耕地块零星分散、交通不便，导致前期基础工作如外业调查、土地丈量等工作量大，推动迟缓。
其次是施工地块与作业设计不符，需要较大修改。受完成时间限制，各区县普遍存在“先施工、后修编”现象，导致很多重复劳动，增加了额外工作量，也导致种苗造林费拨付困难，档案管理混乱等现象发生。
再次是补助资金兑现迟缓。每年的资金兑现需相关部门技术人员组成验收组，对工程建设进行检查验收，逐户登记、造册、信息核对、公示和审核，最后由财政部门将资金拨付到农商行，农商行通过“惠农一折通”直接划拨给退耕农户。因前期系列工作后移、各部门协调不力等原因，造成补助资金兑现严重迟缓，普遍在任务下达次年底才能完成补助资金兑现工作。
3.5集约化程度低，规模效益不明显
一是退耕地立地条件相对较差，交通不便，地块分散，作业小班面积小，集约化生产管理难度大；二是在后续管护上，没有相应的技术支撑和后续投入，无论是农林复合模式还是林下养殖模式，都难取得长足发展；三是林业经济收益周期长，短期内难以获得实在的经济收益，农户发展意识不强。四是比较收益不明显，受传统农耕模式和劳务收入影响，外出务工收入按120元/天，只需三个月就可以抵上每公顷耕地的全部退耕还林补助资金，造成农户降低对退耕产业依赖。
3.6确权登记滞后，资源尚未盘活
确权发证是保护退耕还林农民合法利益的根本措施，要在严格验收的基础上，及时发放林权证[20]。但从2016年度工程实绩检查情况看，全市新一轮退耕还林确权发证率为0。一是体制未理顺，责任不落实，铜仁市林权证发放职责划归不明晰；二是因耕地征占补偿标准比林地征占标准高，农户一边享受国家退耕还林补助，一边领取粮食直补，不愿改变耕地性质，没有主动申请确权领证；三是耕地保护红线限制因素，造成各挂一张皮，各认一本账，影响确权发证工作。导致林地资源、林木资源等森林资源尚未盘活，林权抵押、担保、融资受限，林权制度改革活力和林农生产积极性没有激发。
4策略与建议
4.1转变观念，提高认识，合理确定退耕规模
党的十八届三中全会将稳定和扩大退耕还林范围作为全面深化改革的336项重点任务之一大力推进。同时习近平总书记还指出“要扩大退耕还林……严守耕地红线、保护基本农田是必需的，但不能形而上学，要实事求是，该改正的要改正，该退的要退够[21]。因此，一是实事求是根据铜仁地形地貌、生态功能、土地生产力和农民耕地实际，进一步合理量化可退耕标准，确定退耕区域和地块；二是将全市确需退耕还林的基本农田陡坡耕地调整为非基本农田；三是针对农村撂荒地逐年增加的现象，将易地扶贫搬迁户和举家迁移户等已不可能开展农业耕作经营的地块，允许纳入退耕还林。
4.2精准规划，精心设计，适度发展林业产业
退耕还林工程既是生态工程，又是民生工程，是助农增收的良好途径和精准扶贫的有效抓手。针对全市适宜退耕地块分散，小班面积小的现实，必须以乡镇为单位进行编制，按村、小班或村民组设计到小班地块，通过实地调查，坚持农民自愿、政府引导原则，在尊重农民意愿的前提下与退耕农户商定造林树种，做到精准规划，适地适树。要合理估算各环节工作最低完成时限，确定任务下达时间，以提升土地丈量、作业设计等前期工作的精准度，让工程实施真正实现产业强、生态美、百姓富。
4.3健全责任，协调联动，推动工作有序开展
一是加强责任落实。严格按照各部门职责分工，健全目标责任制度，完善考核指标，将退耕还林工作纳入各级政府和各级相应部门年度量化考核指标之一，提升各部门工作的主观能动性，切实解决“慢作为”和“沟通难”的问题；二是细化责任主体。为确保工程实施效果，要全面做好“实施前、实施中、实施后”三阶段工作，各环节都要责任到人，及时研究解决实施过程中存在的问题；三是加强资金整合力度。按照资金渠道用途不变的原则，加强部门沟通，将易地扶贫搬迁、现代农业生产发展、农业综合开发等项目资金整合使用，发展特色产业，促进农村产业结构调整。
4.4集约管理，及时确权，促进工程效益发挥
退耕还林营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，纳入中央和地方财政森林生态效益补偿机制，未划入公益林的，允许农民合理经营、依法流转和采伐，纳入中幼林森林抚育补贴范围；制定出台地方激励政策，积极鼓励退耕农户，创新模式，对退耕地进行集约管理，推行林下复合经营，提升农户主动经营退耕地的积极性，促进退耕效益多元化。
要及时确权发证，促进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，推动林业资产股权化，盘活退耕还林林地，将满足条件的退耕還林地列入碳汇交易和森林康养项目，形成叠加效应。
4.5强化培训，建立共享，提高农户信心能力
林业部门要层层安排专业技术人员，深入实地，分树种进行现场培训和集中学习；建立资源共享平台，让公司、专业合作社、大户和农户及时了解国家政策趋势、新型技术、市场产业信息、各地工程实施动态，便于学习交流成功经验，分析查找问题，研究解决方法，增加农户实施退耕还林工程的信心和专业化能力。
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（責任编辑：唐 岚）第46卷第5期
