浅谈我国保障性住房建设多元化融资渠道

    蔡妙萤

    摘 要：目前我国的保障性住房建设融资中存在了一系列不可忽视的问题：过度依赖政府投入，融资渠道单一，缺少其他可持续的资金供应链途径；银行信贷指标不足，银行将有限的信贷资源投入保障性住房后，一系列的风险随之不断提高。面对庞大的资金需求，如何在结合多层次保障性住房自身特点的基础上，积极探索创新多元化的融资渠道，成为保障性住房建设良好发展中亟待解决的问题。

    关键词：保障性住房建设；多元化；融资渠道

    随着我国国民经济的快速发展，房地产市场在经历利益的驱使下一路不断成长，高额的房价成为一系列社会问题形成的主要原因，住房问题引起社会各界的高度关注和重视，虽然政府采取了一系列有力措施推进了保障性住房建设，但是相关的问题也随之产生，广大工薪阶级微薄的收入同高额的房间难以持平，日益增长的保障性住房需求与资金供给间的矛盾愈演愈烈、难以调和。

    1 我国保障性住房融资建设的现状及问题分析

    1.1 我国现有的保障性住房建设的融资结构

    住宅市场的商品化有效满足了中高收入家庭对住房改善的需求，城镇居民住房水平得到显著改善的同时，高额的房价则成为工薪阶层低收入群体改善住房条件的最大障碍。‘十二五规划制定了5年建成3600万套保障性住房的宏伟计划，用以解决我国城镇中低收入人群的住房问题。

    保障性建设资金短缺、补贴资金缺乏稳定来源等成为我国各城市保障性住房建设进展缓慢的直接原因。2007年第139次常务会议中通过的《廉租住房保障办法》中，明确了五条廉价房资金来源的渠道，然而目前的进展状况来看，占据了保障性住房建设资金百分之七十的主要资金来源分别是各级政府的财政支出、住房公积金增值收益及一定比例的土地转让金收益。

    1.2 供不应求，建设任务艰巨

    2007年8月中央发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以妥善解决中低收入家庭住房难的问题，并加快推进住房保障工作。而2008年12月发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》则将保障性住房建设排在第一项。2010年全国保障性住房建设已由2009年的300多万套增加到500多万套，这虽然使得一部分低收入群里有了住房保障，但是其保障面不到总人口的百分之十。

    而一些城市的外来人员，比如大学毕业生、外来务工人员等，属于收入偏低，短时间内买不起房，但是又受不到保障性住房政策的覆盖，这部分人的住房需求占据了住房总需求的百分之二十以上，急需政府采取有力措施解决这类问题。

    地方政府及建房单位的资金短缺成为逐年累加的建房任务中首要解决的问题，想要满足中低收入群体的基本住房需求、提高政府完成保障性住房建设任务的效率，就必须形成一个科学可行的保障性住房融资机制。

    1.3 保障性建房融资方式单一

    土地出让金净收益、政府财政投资及住房公积金的增值收益是目前为止我国保障房的资金主要来源。三部分皆以政府为支撑，资金稳定的同时在数额上却难以得到满足。而除此之外，商业银行贷款成为融资的主要来源，随着贷款数额的不断增加，财政压力也随之不断增大，为政府的债务带来一定的风险隐患。

    国家规定，在债券和票据方面，将企业债和地方债投入到保障房的建设资金中，但一些城市资产、资源等相对分散，使得融资规模和经营性收入难以满足发行条件，这就造成了融资模式的不够多元而单一。

    政府在积极引导社会资本对保障住房资金投入的同时，并没有能够形成一套科学可行的体制机制，在实践中，商业银行对支持保障性住房建设的主要项目是贷款，合作层次却难以更加深入，形式单一且没有形成相对应的金融衍生品。

    1.4 缺乏相应的保障性住房配套机制，法规制度没有规范化

    保障性住房建设想要取得顺利发展，就必须要具备一套科学可行的配套机机制，改革开放以来我国的保障房制度才开始发展，各项措施有待实践和探索，尚未能够构成一整套成熟的保障机制体系。

    另外，在保障房的法律法规方面，没有相对应的法律条文难以满足发展需求。在只有住建部等相关部门颁布的规章及规范性文件的条件下，保障性住房在土地拨款和资金支持等方面缺乏政府的保护，在保障性住房相关方面法律还不清晰的情况下，也存在了很多不确定的因素。

    2 我国保障性住房建设现有的主要融资渠道

    2.1 住房公积金的增值收益

    住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。是国家在住房领域的政策制度之一，在住房商品化的前提下，将新加坡的中央公积金制度进一步改革和创新，而形成的符合我国国情发展，具有强制性、互助性、保障性的制度。

    我国政府明确规定，各级政府在保障房项目的预算上须按照《住房公积金管理条例》来分配，在公积金保障房的建设中资金来源是“住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额”的这部分费用构成。因此，保障房建设中的资金建设中，住房公积金的增值收益必不可少。

    然而很大程度上因我国巨额公积金沉淀资金保值增值相对困难，也严重制约了公积金增值对保障住房建设的保障作用。另外，有限的公积金增值在除去支付风险准备金以及公积金管理中心的管理费用后，剩余资金变得相当有限，根本不能为保障性住房建设提供有效的资金补助。

    2.2 政府财政预算专项基金

    在保障房建设中，为了保障房制度的顺利实施，以财政预算资金为主的规定，不仅明确了保障性住房的性质，而且为保障性住房提供了有利资金保证。中央预算内投资中安排的补助资金、省市财政预算安排中用于保障性住房保障补助的资金及中央财政安排的廉租房保障专项补助资金构成政府预算资金。

    我国大部分城市所提供的保障房建设财政资金远远不能满足需求，当地政府的认识不到位，对当地经济没有贡献的廉租房建设得不到政府投资是地区财政拨款不足的主要原因，并且，在部分财政收入水平相对较低的城市中，财政能力有限，财政投资更注重于对本地经济发展具有直接、短期的项目中。保障性住房对地区发展作用不明显使得各城市在财政预算支出中将其放在次要地位，造成保障性住房资金得不到有效保证。

    2.3 土地出让金净收益

    土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，并按照规定向土地使用者收取土地出让的全部价款。其收益丰厚、专款专用的特点使得土地转让金作为当地政府重要的财政收入之一，也是保障性住房融资来源的重要渠道。加大中央的财政投入，政府加以配合并加大执行力，才能使保障房项目顺利开展，让保障房项目获得更有效和稳定的资金来源。

    3 我国保障性住房建设多元化融资渠道的有效措施

    （1）借鉴国外经验，去其糟粕，取其精华

    随着社会的不断进步，保障性住房建设在越来越多的国家特别是发达国家备受重视。保障性住房的建设不仅体现了一个国家经济的发展水平，更是代表着一个国家的福利制度及文明程度。

    例如新加坡的‘组屋计划，在常住人口达到498.8万，而土地使用面积却只有710平方公里的情况下，为了解决人民的住房问题，其政府提出‘组屋计划。在资金方面，政府提供的低息贷款作为计划的主要资金来源，制度方面，新加坡建立‘中央公积金制度，在相关配套制度方面，新加坡对祖屋进行的合理配售，及公平有序的房屋分配原则的保证等一齐构成了新加坡住房制度成功的最关键因素。

    （2）将保险资金融入到保障性住房建设中

    保障性住房融资的首选是保险资金、住房公积金等，这其中保险资金更是公认的可以较快推进融资渠道的方式。到2012年年底，保险业资产总额已经高达7.35万亿人民币，按照相关规定，保险公司投资不动产及不动产相关金融产品的账目余额，应合计不高于公司上季度末总资产的百分之十，所以理论上保险资金可以投入保障性住房的金额非常可观。

    在‘上海模式中就已经将保险资金投入到保障房的建设项目中，实施以来取得良好效果。因而出台保险资金投资保障性住房的相关细则，并将相关债权担保制度完善后，保险资金融入保障性建房资金的措施就可以从一小部分城市走向全国，前景非常可观。

    （3）采取一系列的优惠政策，吸引更多企业投入到保障性住房的建设中来

    在利益最大化的不断驱使下，住房开发商在开发中往往首选商品房，其次是经济适用房，而公租房及廉租房则是会被排到最后，而在恰恰缺少廉租房及公租房的前提下，政府应给予保障性住房开发企业一定的政策优惠，以鼓励企业投入到保障性住房的建设中来，使其在参与到保障房建设的同时获得一些附加利益，这样不仅大大调动了企业参与保障性住房的积极性，还可以缓解这类住房及住房资金紧缺的问题。

    4 结语

    在当前我国大规模实施保障性住房建设、资金需求量巨大的情况下，为了解决中低薪资阶层住房难的问题，首要解决的就是保障性住房建设的资金问题，而保障性住房建设资金的多元化势在必行。

    参考文献：

    [1] 张路鹏. 进一步完善我国住房制度的政策建议. 中国投资，2010.10

    [2]胥会云. 上海：多元融资渠道保障房开工率约50%[N].第一财经日报，2011-7-26

    [3] 赵鹏. 我国公共租赁住房融资模式研究： [安徽大学硕士学位论文]. 合肥：安徽大学，2010，16-18.