关于深入推进基层协商民主的思考
陶进华
摘 要：影响基层协商民主深入推进的原因主要有：一些基层干部对协商民主的重要性与必要性的认识不足，以及对协商民主的理论研究与实践经验总结还有待完善，特别是基层协商民主的规范化、制度化、程序化程度不高，影响基层协商民主的深入推进。基于此，提出相应的对策，即加强党的全面领导，为深入推进基层协商民主提供坚强有力政治保证，并且努力实现协商民主的规范化、制度化、程序化，用充分的协商民主理论研究和实践经验总结，支撑协商民主在基层的深入发展。
关键词：深入推进;基层协商民主;对策
中图分类号：D621? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）31-0190-03
协商民主是党领导人民群众，围绕经济社会发展中的重大问题与大家最直接最关心的切身利益问题，在决策形成前与决策实施中广泛进行协商，共同探讨、求同存异、达成共识，实现和谐的重要民主形式。这些年，在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，基层协商民主在广泛多层制度化发展方面取得了很多有益的理论和实践探索，呈现了许多成绩和亮点。在理论层面，大家或从西方协商民主的理论研究角度，或从中国历史上的“和合”文化传统发展变化角度，或从党的群众路线与统一战线实践经验角度，对极具本土特色的政治协商制度、公共政策制定、城市治理安排、城乡基层治理进行了广泛多层多角度的研究，成果丰硕。在实践层面，许多地方都进行了形式各异、亮点纷呈的以解决现实问题、满足群众需求为目标的具体探索。比如，筠连县积极探索构建社会主义协商民主体系的“筠连模式”，通过创建社会协商对话平台，组织开展各类协商培训，努力构建协商制度体系，让全县统战成员在构建社会主义协商民主体系中积极发挥作用，提升参政议政能力，彰显统战部门独特优势，逐步建立起以全社会协商为主要形式的全面共建共享的社会治理格局，進一步在更大范围凝聚共识，有效化解矛盾冲突，促进社会和谐稳定。
然而，基层协商民主广泛多层制度化推进方面仍然存在一些不平衡不充分发展的问题，有的地方做得好，有的地方做得不好，发展还面临许多问题。有的地方领导想协商就协商，不想协商就不协商，或者协商民主还存在形式主义倾向。有的地方对于协商的体制机制与具体制度安排、经费保障如何落实，协商参与者的素质如何提高，协商主题如何确定，协商程序如何安排，协商效果如何检验等问题也缺乏认真解决和应对，从而制约和影响基层协商民主广泛深入开展。为此，笔者拟对这些原因与相应对策进行认真思考，以期更好地推进基层协商民主深入健康发展。
一、影响协商民主深入推进的原因
（一）一些地方对基层协商民主的重要性与必要性的认识不足
中国特色社会主义民主政治既有选举民主，也有协商民主。从中国的特殊国情、民情和社情来看，协商民主的地位和作用更重要。它是中国式民主的特有形式和独特优势，反映党的群众路线，体现党的统一战线思想、理论和实践。正如习近平所指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”
西方国家的民主是不全面、有缺陷的。它注重的是公民的投票权，对公民广泛的民主权利却视而不见，选民在投完票后就无人理睬，无人问津。对于中国式民主，习近平指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”民主不是理论的说教，而是同广大群众生活工作息息相关的生动而具体的实践。
中国的协商民主作为特有的民主形式，能够真正把各方面的群众动员起来，包容进来，让大家各抒己见，平等友好协商，求同存异、统一思想，形成共识，实现最大的公约数，真正而有效实现广大人民的民主权利。
然而，上述对协商民主的重要认识尚未被一些地方所充分认识。对于协商民主是来自中国的历史和文化，来自党在革命、建设和改革实践中的伟大创造，对于解决新时代面临的各种矛盾和问题，通过渐进有序扩大公民政治参与，进行科学民主依法决策，防止权力滥用，化解社会矛盾，密切联系群众，厚植党的执政基础，提高党的执政能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，认识不深刻、理解不透彻，进而对推进协商民主工作重视、安排、部署出现这样那样的问题。有的地方“在当前的基层政治生态中，官本位思想和官僚主义仍然盛行，部分官员宗旨意识淡薄，常常以权力的主人自居，颠倒了与人民群众的主仆关系，这成为当前农村平等开展协商民主的最大障碍”[1]。另外，“在中国场域中，由于目前各地的协商民主实践大多伴有地方政府的强力推动，因此不能排除协商民主的形式化这种可能性。”[2]
以致有学者认为，“虽然党的十八大对协商民主的重要意义、形式、范围、内容等进行了新的概括，要求加强基层民主协商机制建设，但是由于一些地方对这一新的民主形式还学得还不深、理解还不够，思想观念上还没有真正跟上，因此还普遍停留在人民政协工作的层面上，把协商民主看作是人民政协的专利，而很少运用于国家政权机关与基层群众之间。群众没有这条向政府表达诉求的渠道，就只能选择上访。”[3]
（二）对协商民主的理论研究与实践经验总结难以形成全面可复制可推广的经验与模式
目前，大家对协商民主的重要性与必要性有了一定的认识，但对于协商民主究竟是一种民主形式，还是一种决策方式，或者是一种治理机制等问题都还有不同的认识。北京师范大学教授孙津认为，“尽管从眼下的实际情况看，协商民主的主要问题的确多与多党合作和政治协商直接相关，但是，作为一项专门的制度，社会主义政治协商应该是具有普适性的，也就是将协商民主作为一种民主类型，在各领域或方面需要协商的工作中都相应地实施这种机制。因此，可以预想的是，如果对此没有专门的研究和高度的认同，社会主义协商民主制度很可能只是一句空话，或者说即使随机地实施了这方面的功能也很难形成一项专门的制度。”[4]
另外，基层协商民主如何实现与现有根本政治制度和基本政治制度实现和谐统一与有效对接，两者是嵌入关系还是并列关系，需要认真研究。笔者认为，首先，“社会主义协商民主深深嵌入我国社会主义民主政治全过程，丰富了民主形式，拓展了民主渠道，深化了民主内涵，在我们国家有根、有源、有生命力。”[5]就如社会主义市场经济制度一样，已深深嵌入我国的经济和社会生活一样。其次，基层协商民主只有嵌入中国现有根本政治制度和基本政治制度才有成长的根基和发展的空间。
中国的协商民主，形式多样，渠道各异，既有如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等协商种类，也有基层民主实践中的“立法听证会”“民主恳谈会”“党群议事会”“村民议事会”“网络论坛”“请你来协商”平台等具体实践形式。但由于我们对协商民主理论与实践经验的总结、提升能力尚待提高，如何形成具有规范意义的可复制可推广的具有普遍性、规律性的稳定且符合现实的协商民主理论、经验与制度安排需继续努力，推进基层协商民主广泛深入发展。只有随时关注和紧盯这些理论与实践创新，及时进行理论升华与经验总结，才能够将地方经验上升为具体机制、政策与制度，在更广泛的范围内产生影响力和辐射与带动力，促进基层协商民主深入推进和发展。
（三）协商民主的规范化制度化程序化程度不高，影响协商民主的深入推进
十一届三中全会以来，我党一直重视民主协商和协商对话制度建设，进而提出、阐释和推进了协商民主制度建设发展，成就是巨大的。我们提出协商民主，不是心血来潮，也非权宜之计，而是党和人民在根据历史和现实，大胆进行理论创新和实践探索基础上认真思考的结果，是中国特色社会主义民主政治理论的新发展、新创造、新进步。
在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》作为协商民主顶层设计出台后，中共中央又相继出台《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》，为相关协商渠道提供了明确的意见指导与实践引领。然而，基层协商民主的规范化、制度化、程序化建设尚有以下不足：“其一，《决定》要求各级党委、各个渠道都要出台具体的落实中央文件精神的实施细则，或者指导性的意见。但是，到目前为止，各个渠道的实施意见还没有完全推出，还有些地方未按照意见要求提出明确的制度建设。这说明在如何推动协商民主制度实践方面，各地方、各方面还有认识上的分歧。其二，在具体环节、具体领域也还存在着没有达成共识的现象。例如，就人民政协的协商民主来讲，政协是协商主体，还是平台的问题;如何通过协商发挥政协职能的问题;政协如何通过协商民主实现和加强监督，以及政协作为监督主体的定位问题;政协作为专门的协商机构，那么其他的职能如何定位和统筹的问题;党政所需与政协所能的问题。又如，人民代表大会制度如何用好协商民主的问题等等。这些方面都还存在不同认识，远未形成共识。”[6]其次，对于协商民主与选举民主关系如何厘清和对待。再次，协商民主与现存政治制度的关系如何兼容并相互促进。最后，协商民主的渠道、主体、内容、程序、效力、监督与考核如何明确规定，尚有待完善。这些问题不能很好解决，要切实有效推进基层协商民主，切实发挥社会主义民主政治的独特优势是有困难的。
二、深入推进基层协商民主的对策思考
（一）加强党的全面领导，为深入推进基层协商民主提供强有力的政治保证
党的领导是中国特色社会主义的本质特征。解决中国的一切问题，必须旗帜鲜明地坚持党的全面领导。基层协商民主必须在党的领导下有序进行。没有党的领导，协商民主的作用是难以发挥的。各级党委政府应当认真宣传党的协商民主理论与政策，努力提高广大群众的协商民主意识和能力，让大家充分认识到发展社会主义协商民主的地位、作用和意义，是发展中国式民主的战略性制度安排，更是对西方民主观念、理念和实践的进一步超越、发展和完善。正如习近平总书记指出的那样：“民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容，是实现村民自治的前提和基础。但是，民主选举仅仅是民主政治的第一步。我曾经多次强调，民主选举不是民主政治建设的全部，一选了之肯定会出乱子，‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督都要配套完善起来，同时基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用。”我们发展基层协商民主，就是要在党的领导下，让广大人民群众更好地管理国家的经济社会文化，通过调动大家的聪明才智，把国家和社会建设得更好。只有选举，没有协商，没有协商与决策管理监督环节有机结合，老百姓的权利是难以得到充分有效的保障，人民是难以当好家做好主的。
同时，基层协商民主应当嵌入社会主义民主的全过程和经济社会的各方面各领域，才能解决好现实问题。地方党委政府应当按党中央的要求，把基层民主协商作为本地区中心工作、大政方针、公共政策决策与执行、与基层群众利益密切相关的热点难点问题解决的一个重要步骤与程序，切实把基层民主协商的成果作为决策与执行的重要依据之一，并逐步将基层协商民主的渠道、主体、事项、内容、程序、结果与监督考核问责等通过规范性文件的形式固定下来，增强协商意识，提高协商能力，强化协商实效;地方党委政府切忌不能将其看作是可有可无、可多可少的“走过场”，更不能“先有结论、后有协商”，影响基层协商民主实效的充分发挥。
（二）努力实现基层协商民主的规范化、制度化、程序化，切实推进基层协商民主健康有序协调发展
党坚持科学执政、民主执政、依法执政，努力建设具有中国特色的社会主义法治国家。基层协商民主推进，必然要求实现其规范化、程序化和法治化。根据我国的实践，要更好地发挥基层协商民主的实效，就必须在现有推进协商民主的政策安排基础上，面对基层最需要最迫切最困難的矛盾和问题，按照中央要求，总结各地实践经验，逐步从制度层面对基层协商民主的各种形式加以规范，如前所述的基层协商的方方面面，进行全面规范，严格坚持协商于决策之前和决策执行之中，确保协商民主的成效。
（三）加强基层协商民主理论研究和实践经验总结，为完善具有中国特色的基层协商民主提供有力支撑
中国的协商民主是党和人民的伟大创造。如何在历史文化中缺乏民主传统的土壤上，既搞好选举民主，又搞好更具中国特色的协商民主，真正解决我们的现实问题，需要总结历史，根据现实，按照中央要求，切实推进基层协商民主建设，要下大气力。笔者认为，首先，我们要对协商民主在社会转型，工业化、城市化、信息化来临的时代，在利益多元、观念多元、矛盾纷繁复杂的背景下，如何更好地发挥基层协商民主的作用有更清晰的思考和认识。充分利用基层协商民主解决改革发展稳定中的矛盾和问题，让基层群众有实实在在的获得感、幸福感和满意度，既厚植党的执政基础，又让社会更和谐，人民生活更美好。其次，我们要对现实中的基层协商民主的先进典型和成功实践进行总结，提炼出可复制可推广的经验，并加大在基层群众中的宣传力度和广度，更好地指导基层协商民主的实践。再次，我们要认真处理选举民主与协商民主的关系，把选举民主作为解决人民授权的重要环节，把协商民主作为授权环节与权力运行过程中的重要机制和制度，切实将其嵌入其中。在基层党委政府的领导下，在坚持和完善现有政治制度的基础上，充分发挥基层群众的发展协商民主的积极性、主动性和创造性，更好地发挥基层协商民主在促进社会治理，构建社会和谐中的作用。基层协商民主的推进必须有利于强化中国共产党的全面领导，有利于巩固和完善中国的政治制度，而不能相反。最后，一定要注意，基層协商民主的发展，必须围绕中心、服务大局，把解决基层经济社会发展中的重大问题和与老百姓切身利益相关的热点难点问题作为重点，切实将现实中的养老、医疗、教育、住房、房产税、征地安置补偿、棚户区改造、精准扶贫、乡村振兴、环境保护、分配不公、营商环境改善、网约车管理、物业纠纷等问题商量好，解决好，寻求各方利益的最大公约数和同心圆，实现国家和社会的长治久安，人民幸福安康。基层协商民主在面对的众多问题中，我们可以优先考虑如精准扶贫、乡村振兴、征地安置补偿、污染防治、营商环境改善等基层群众迫切关注的问题，循序渐进，逐步深入。我们要以基层协商民主的标杆和榜样，带动基层协商民主不断深入向前发展。
只要我们认真分析影响基层协商民主深入推进的原因，并切实加以解决和完善，不忘初心，牢记使命，中国的基层协商民主就一定能在未来国家和社会生活中发挥更大的作用，为人民群众的美好生活做出更大贡献。
