中国东海防空识别区研究

    【摘 要】 从中国划设东海防空识别区的必要性，中国设立东海防空识别区的法律依据，中国东海防空识别区制度存在的缺陷以及对我国防空识别区制度的完善建议四个方面对我国的东海防空识别区进行研究。

    【关键词】 中国东海防空识别区 法律依据 国际法

    引 言

    防空识别区（Air Defense Identification Zone，简称ADIZ），又称为“空防识别区”，防空识别区是一种新的空中预警概念，于20世纪50年代出现。是沿海国为了防范可能面临的空中威胁，在本国领空外划设的空域范围，为了及时识别、监视、管制和处理进入防空识别区的外国航空器。这对于保障国家防空安全具有重要意义。

    防空别区作为一种特殊的区域，与传统的空域相比有着本质的区别。这些区别主要体现在防空识别区的特征上，主要是国家性和单方性、稳定性和防御性、有限强制性和不确定性。当今世界己进入海洋时代，为了更好的维护海洋权益，防空识别区的重要性不断显著，在这样的背景下以1997年3月14日《中华人民共和国国防法》、1995年10月30日《中华人民共和国民用航空法》和2001年7月27日《中华人民共和国飞行基本规则》为基础，2013年11月23日，我国国防部发布了《关于划设东海防空识别区的声明》（以下简称《声明》），国防部结合《声明》制定了《东海防空识别区航空器识别规则公告》（简称《公告》）。在中国，《公告》具有引领性的作用，根据《公告》第五条：“国防部负责解释本规则”可知，位于东海防空识别区范围内飞行的航空器，必须主动向中国提供包括飞行计划识别、无线电识别、应答机识别和标志识别在内的识别方式，外国航空器必须遵守中国国防部或国防部授权单位的命令。以后还会由国防部出台相关细则，对这一领域的规则进行具体的规定。

    一、我国划设东海防空识别区的法律渊源

    （一）国内法

    各国设立防空识别区都是出于维护国家安全的需要，各国颁布了关于防空识别区的国内法，作为设立防空识别区和管理防空识别区的法律依据。我国根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》设立了东海防空识别区，并发布了《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》，对东海防空识别区进行管理。

    （二）国际法

    1.国际条约

    当前国际法上并没有对防空识别区进行明文规定，是我们可以通过《联合国海洋法公约》等国际条约找到防空识别区设立的法律依据。第一，防空识别区的设立与和平利用海洋原则不谋而合。该公约规定了和平利用海洋原则，要求各国对海洋的利用必须是本着和平的目的，以军事威胁、军事侦察为目的的航行和飞越是违背该原则的。而防空识别区的设立正是为了识别和管理违背这一原则的行为。第二，防空识别区的设立有利于消除误判、管控冲突。公约规定，“缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时，应不对任何国家的领土完整和政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力”。第三，设立防空识别区能够减少海洋大国对国际法所赋予的权利的滥用。外国在沿海国防空识别区内的飞行活动将受到制约，能够制止那些打着航行和飞越自由的幌子从事武力威胁、军事侦察的活动，使领海的空域成为“和平的空域”，维护和平与正义。

    2.国际习惯

    国际习惯是在国家实践的基础上形成的，虽然防空识别区不能算作国际习惯，但是防空识别区的国家实践对于促进国际习惯的形成具有现实的意义。防空识别区的实践的不断活跃，使划设防空识别区的做法越来越有说服力和约束力。因此，我们可以将防空识别区视为正在形成中的国际习惯。随着越来越多的国家划设防空识别区，防空识别区的实践会越来越统一，也不排除未来有关国际习惯法形成的可能。

    二、我国划设东海防空识别区的意义

    （一）有利于维护我国主权与领土安全

    自从中国划设东海防空识别区以来，就多次遭到以美国为首的国家的反对。我国划设东海防空识别区是着眼于全球战略做出的重大选择，这样既可以为我国应对海洋纠纷留出预警时间，还可以维护东北亚地区的飞行秩序。因此，划设东海防空识别区是维护我国合法权益，保障国家主权与安全的重要措施。

    （二）有助于规制外国在我国沿海空域的活动和进行人道主義救援

    我国设立防空识别区就是为了对进入该区域的不法飞行器进行识别和管理，识别其真正目的，规范外国飞行器和舰艇的活动，也有利于配合海空联合执法。防空识别区不仅对于维护国家安全有重要的意义，还有助于实施国际人道主义救援。通过对防空识别区的航空器进行识别和听取其相关飞行信息，从而为国际救援提供及时有效的数据和信息。

    （三）有助于防范境外恐怖主义的威胁

    我国地理位置复杂，周边政治环境敏感，恐怖主义威胁依然存在，加上现代恐怖主义手段的升级，已经不是常规化的威胁，而是生化、核恐怖威胁。这些极端的不利因素一旦产生，就会造成很严重的后果。由于我国人口众多，与世界经贸联系更加紧密，相关应对恐怖主义的措施还不太成熟，因此成为恐怖主义实施对象的可能性仍然存在。设立防空识别区可以为应对恐怖主义威胁提供足够的预警时间，维护地区和平与安全。

    （四）有利于解决海洋争端

    目前我国面临的海洋局面不乐观，与周边国家存在诸多的海洋争端。比如在我国东海，根据 《联合国海洋法公约》（以下简称 《海洋法公约》）的规定，我国可拥有200 海里的专属经济区以及根据领土自然延伸原则可以拥有广阔的大陆架，这与日本的专属经济区和大陆架存在重叠部分，而我国与日本主张的海洋划界原则不统一，特别是涉及钓鱼岛问题，使得中日关系一直以来处于紧张状态。在中国南海，与越南、菲律宾等国同样存在海洋纷争。因此，设立防空识别区对于解决和缓和我国与周边国家的海洋争端有着重要的意义。

    三、我国东海防空识别区在实践中存在的缺陷

    （一）法律制度不完善，防空识别区的管理没有健全的法律依据

    以美国为例，美国颁布了详细的防空识别区管理规则，还有操作性较强的行为手册来保证规则的落实。而我国只颁布了东海防空识别区的识别规则，且内容过于简单，例如，在该规则中，对航空器对规则的适用没有加以区分，我们对于本国航空器和外国航空器、军用航空器和民用航空器显然应该适用不同的规则和标准。另外，《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国民用航空法》作为我国东海防空识别区划设的法律依据，对防空识别区并没有直接具体的规定，而仅仅有识别规则对于防空识别区的管理来说是远远不够的。因此，我国需要制定专门关于防空识别区的法律法规，作为划设和管理防空识别区的法律依据，使我国防空识别区的管理更加具体和规范，更加具有可操作性。

    （二）对相关管理部门的权利义务规定不够明确

    我国东海防空识别区的识别规则要求所有处于我国东海防空识别区内的航空器必须配合飞行计划识别、无线电识别、应答机识别、标志识别等方面的识别，但并没有对航空器所享有的飞越自由等国际法权利进行规定，使该规则看上去权利义务非常不对等。这样的规定在实施过程容易遭到他国的质疑和挑战，使我国显得比较被动。明确航空器和我国相关管理部门在东海防空识别区内的权利和义务，使东海防空识别区的管理更加有理有据，更加令人信服。

    （三）应对措施规定不明确

    当处于我国东海防空识别区的航空器不服从我国相关部门的管理时，我国东海防空识别区识别规则仅规定“中国武装力量将采取防御性紧急处置措施”，但对于防御性紧急处置措施究竟包括哪些措施、如何实施这些措施并没有作出具体的规定。使该规则在实施过程中容易出现落实不力、管理不严、准备不足等情况。

    四、对我国防空识别区法律制度的完善建议

    （一）加强理论建设，完善法律制度

    东海防空识别区的建立是我国运用国际惯例来维护国家合法权益的一个措施，但这是远远不够的，我们还要加强对美国、日本、澳大利亚等国家在防空识别区方面的理论和实践的研究，积极把握防空识别区的发展趋势，寻找一条适合我国防空识别区的划设和管理的模式。另外，我国周边海域情况复杂，海上邻国和岛礁权属争议较多，所以，我们还应当加强对防空识别区设立的可行性、划设的范围、划设的方法和管理模式等问题的研究。

    在防空识别区的法律制度方面，我国才刚迈出了第一步，还有很长的路要走。我国以识别规则作为东海防空识别区的管理依据，法律效力较低，与他国健全的法律体系相比，显得单薄无力。因此，制定专门的法律法规，为防空识别区的划设和管理提供有力的法律依据，是十分必要的。将防空识别区的管理上升到国家法律的层面，既使防空识别区的管控更富有操作性和强制力，也使我国划设防空识别区的做法更容易得到其他国家的接受。

    （二）完善我国防空识别区体系

    在一国的国防体系中，防空识别区扮演着重要的角色，只有充分融入国防体系，才能最大程度的发挥防空识别区的作用。将我国的南海、黄海等海域和空域与东海防空识别区一起纳入防空识别区体系，使防空识别区制度成为我国国防体系的完美拼图。“强化对我国空域的监管，为应急提供缓冲和应对机制成为在南海设立防空识别区的目的和需求。所以，在不考虑其他因素的情况下，设立南海防空识别区也是必要的”。

    （三）加强沟通，建立突发情况的应对措施

    防空识别区的划设相对简单，但实现对防空识别区的有效管控，妥善的处理发生在防空识别区内的突发情况是很困难的。日本的军舰、军机在东海地区异常的活动，而且有可能会成为一种常态，因此，我们应当针对防空识别区内可能发生的突发事件建立一套完整的应急措施，以便对突发情况的应对。

    首先，要在相关法律法规中对紧急情况应对措施进行规定，对各相关部门进行明确的分工。其次，要建立一个应急中心，作为处理突发情况的领导机构，负责与各相关部门进行沟通，引导突发情况和紧急情况的应对。再次，要明确防御性紧急措施的具体内容和适用条件，当发现外国军机违反我国防空识别区的相关规定时，“在和外国军机联络的同时，尽快通报军事当局，并加强雷达监视，提高防空导弹的警戒级别，命令空中战斗机前往该空域或命令地面战机待命做好拦截准备。若有犯意，可进行拦截甚至迫降和开火警告，同时，利用定位和视频设备收集证据以备后用”。最后，还可以设立一个对外联络中心，就发生在我国防空识别区内的冲突与相关当事国及时进行协商和沟通，防止发生误判和矛盾。

    五、结束语

    防空识别区从划设到现在已有半个世纪的时间，中国设立东海防空识别区不仅对我国主权领土安全有积极的维护作用，还丰富了防空识别区的国际实践，这对于防空识别区规则的完善有着积极的作用。作为世界上历史悠久且国土覆盖面积较大的国家，中国有着地势多样性和周边环境复杂性的特点，中国防空识别区的设立在数量上丰富了防空识别区的实践，也为今后对防空识别区方面的法律法规的制定提供了更多的素材。

    【参考文献】

    [1] 罗凤灵.划设东海防空识别区强化我国防御空间[J].太平洋学报，2013（12）：105-122.

    [2] 孫延胜.防空识别区的法律地位及法律机制研究[D].外交学院硕士学位论文，2016.

    [3] 刘伟民.论防空识别区与国际法[J].国际法研究，2014（3）：5-15.

    [4] 王崇敏，邹立刚.我国在专属经济区建立防空识别区的探讨载[J].法学杂志，2013（1）：95-99.

    作者简介：李海艳（1994-），女，云南大理人，白族，昆明理工大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：国际法学。