我国“土地腐败”的特点与成因分析

    万良文+黄蛟

    [提 要] 近年来，我国土地领域的腐败状况异常严重，其主要特点是涉案金额大、涉案环节多、串案窝案多、腐败的主体集中在行政级别较高的政府官员。土地腐败现象的蔓延，主要是由于客观上存在大量腐败机会和负责土地管理的公职人员主观上存在腐败动机两方面原因造成的。

    [关键词] 土地腐败;特点;成因

    [作者简介]万良文（1977—），男，软件工程硕士，江西省新建县房管局经济师，研究方向为房地产经营与管理;黄蛟（1987—），女，南昌大学土地资源管理专业硕士，研究方向为土地资源管理。（江西南昌 330031）

    [基金项目]本文为国家社会科学基金青年项目“中国农民土地产权相关问题研究”（编号：11CJL034）的研究成果。

     土地是非常宝贵的资源和资产，是国民经济发展的重要基础，是不可再生的珍贵资源。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，市场对土地的需求增大，土地资源大幅增值。但由于我国土地管理体制落后、相关制度不完善，土地腐败案件呈现出易发、高发态势，土地领域已经成为了中国权力寻租的温床和腐败的重灾区，每年落马的官员大腐败案件中，大部分都与土地有着不同程度的联系。

    一、“土地腐败”的特征

    （一）涉案金额大

    土地领域是个资金密集的领域，获得土地对于开发商而言就意味着巨额利润，因为在寸土寸金的城市，规划红线后退一步，土地用途调整一下，出让金减免一点，对开发商都意味着巨大的利益，所以开发商往往不惜花重金千方百计拉拢腐蚀国土资源管理的相关人员，有些负责管理土地的公职人员也因为禁不住金钱的诱惑，大肆贪污受贿，导致腐败问题不断发生。据我国国家反贪局的调查显示，国土部门工作人员涉案的金额动辄几十万、几百万，有的上千万元、上亿元。

    （二）涉案环节多

    腐败问题几乎贯穿于地产开发的整个周期。土地领域的产业链有多长，权钱交易链几乎就有多长。地产开发的整个周期，包括立项审批、规划审批、项目选址、工程招投标、征地拆迁、土地出让、房屋拆迁、产权登记、设备材料采购、工程监理和质量验收、预算追加和资金结算、水电气配套、规费征收减免缓、银行信贷、商品房预售许可与产权办理、物业管理等诸多环节，几乎每个环节都存在着权钱交易和官商合谋的情况。

    （三）窝案、串案多

    因为土地和房地产的开发包括很多环节，往往牵扯到很多部门的利益。一个地产项目从拿地、拿证、规划审批、项目选址到开发建设，要经过很多审批程序，开发商往往在各个环节都需要“打点”，所以很容易出现窝案、串案。同时，也因为土地和房地产开发的链条很长，经手人员多，一个行政官员很难完成整个过程，所以开发商为了谋取非法利益，需要向负责土地管理的多个公职人员、多个部门行贿。于是，官员之间合谋的“集体腐败”，官员与家属亲友联手的“家庭腐败”，在土地腐败案件中占了很大比重。有关机关在查办这类腐败案件的时候，常常是一个行贿者带出多个受贿者，查办一个受贿者又带出很多个行贿者。

    （四）腐败的主体集中在行政级别较高的政府官员

    土地领域腐败的受贿主体中，位居领导职位的官员占很大的比例，而且涉案人员不仅仅局限于国土资源系统的公职人员。从J省近年来的土地腐败看，2006年以来，J省国土资源厅3名副厅长、6名设区市局长被查处、N县县委书记等一批手握土地大权的官员均在列。

    二、“土地腐败”的客观成因

    腐败的发生有着非常复杂的现实原因和社会历史原因。土地腐败属于腐败总体现象中的一种，它的发生既有着和腐败总体现象相似的原因，同时也有着特有的客观原因。

    （一）缺失的法律法规蕴含腐败隐患

    1.缺乏反腐败的专项法律。虽然我国制定了一系列关于党风廉政建设、预防和惩处腐败等方面的法规和规范性文件，但尚未制定一部规范国家公职人员廉洁履职、预防和惩治腐败行为的专门的基本法律——《反腐败法》，使得反腐败缺乏专项的法律依据和法律保障，大大降低了法律对反腐的威慑效果。

    2.现有的相关法律法规条文禁止性规范多，而行为性规范少。虽然近年来我国逐步建立了土地领域的相关法律法规制度，但还存在一些突出问题：有的法规制度内容落后于实践，有的过于原则，缺乏操作性，如我国土地管理法律法规的很多条文规定不明确，只是简单的规定“禁止…”，而没有具体细化到“如果…，则…”。所以相似的案情，在不同的法院可能会得到不一样的判决。这种立法上的不确定导致的是执法上的不确定性。法律法规制度的不健全，给权力寻租留下了空间。

    （二）“双重”土地管理体制造成监管“空白”

    自2003年以来，我国开始正式实行省以下的土地垂直管理体制。省级国土资源部门维持原状，省级以下的市、县、乡三级国土资源部门实行双重领导管理体制。市、县、乡三级国土部门虽然以上一级的国土资源部门的领导管理为主，但是其机构编制、人事编制、经费安排却仍然由同级地方政府管理。这种管理体制虽然有其科学之处，但其缺陷也非常明显。如，双重领导造成管理上的空白，地方政府干预土地管理。

    （三）“分税制”形成的地方土地财政易产生腐败机会

    我国1994年开始实行财税体制分税改革，地方税收的55%归中央，45%归地方财政。该体制改革虽然较好地解决了中央和省级之间的财政关系，但省级以下各级财政的关系问题却没处理好。现实中，财权与事权相适应的原则没能有效坚持，地方政府依然担负着发展地方经济的重任，且又缺乏稳定的收入来源，地方要以45%的税收来支撑和原来一样的事权，地方政府就不得不从预算外寻找新的财源。而土地出让收入属于地方财政收入预算之外的收入，不计入地方公共财政收入的范围，地方政府可以比较自由的支配这部分收入。巨额的土地出让收入无疑给官员的土地腐败行为带来了机会。

    （四）不完善的土地管理制度是孕育腐败的温床

    1.土地产权制度方面。在我国，土地管理长期以来没有建立起科学的、符合现代要求的现代土地产权制度。国有土地所有权的主体不明晰，委托人和代理人之间权责不明晰。集体土地的所有权抽象、不完整，集体所有看似人人所有，事实上也意味着人人没有，导致集体土地往往处于一种虚置、弱势地位。

    2.土地规划制度方面。城市规划的调整审批却有很大弹性，为权力寻租提供了空间。诸如地块面积、容积率、土地的使用性质等等内容，而这种调整常常只是在规划部门“内部循环”，外部根本无从得知。

    3.土地征收制度方面。当前我国很多农民及农村群体事件都是因为土地征收方面的问题而引起的。一是征地的安置补偿标准偏低;二是征地的目的及范围不明确;三是征地的程序规定不严格;四是征地产生纠纷后缺乏权威的申诉渠道和仲裁机构。

    4.土地供给制度方面。当前我国土地的供给存在有偿“出让”和无偿“划拨”两种方式。对于划拨土地，用地单位可以无偿获得，而有偿出让方式获得的土地必须向政府缴纳出让金。由于我国对划拨、协议出让等方式取得土地使用权的程序和条件规定的比较模糊，导致现实中，我们常看到本应招拍挂的土地以协议方式出让、本应该有偿出让的土地以无偿划拨的方式供应。

    （五）过于集中的权力形成寻租空间

    目前我国土地使用权一级市场是垄断的，政府制定公共政策，充当“裁判员”，而与此同时，政府经常又直接作为一个经济主体参与经济活动，充当“运动员”。在这种政府既当运动员又充当裁判员的情况下，相关的官员权力过大、过于集中，同时又缺乏有效的监督与制约，腐败当然乘机而生。

    （六）乏力的执法监督给腐败可乘之机

    不受监督的权力必然导致腐败，而有效的监督机制会加大不法分子的腐败预期成本，同时减少腐败预期收益。但就当前我国土地领域的监督方面，看似面面俱到，事实上问题很多。执法监督的力度不够，监督体系之间配合不够，常常是内部监督不到位、外部监督机构作用发挥不明显、舆论和群众监督难以发挥作用的尴尬局面。

    （七）过轻的惩戒导致腐败成本低廉

    当前我国对土地领域腐败的惩戒力度还远远不够，主要表现在几个方面：一是土地腐败案件查处概率低且不及时;二是土地腐败的惩治力度过轻;三是对腐败的处罚手段一般较偏重于政治性的处罚，在经济处罚方面却严重不足。

    （八）形式化的廉政教育影响反腐败效果

    廉政教育没有常态化，大多是临时性、活动性的。尤其是廉洁教育的形式主义非常严重，对教育的结果关注不足，廉洁教育活动常常走过场，严重影响了廉洁教育的实际效果，并极大地影响了反腐败效果。

    三、“土地腐败”的主观成因

    （一）淡薄的法制意识

    许多腐败分子在案发前位居高位，政治意识很强，但其法律意识却十分淡薄，有的可称之为“法盲”，他们认为中国是个“礼仪之邦”，自己帮他人办事，得到相应的回报是应该的，所以认为收点礼、收点钱是很正常的事。有的腐败分子虽然懂法，但守法观念不强，可能在开始的时候也能严循法律制度，但是受到身边不法分子的影响，慢慢堕落，甚至认为在中国是一个“情大于法”的国家，就算是将来犯罪行为暴露，只要有“保护伞”，也会免于法律的制裁。

    （二）扭曲的价值观念

    我国半垂直的土地管理体制限制了国土系统干部的升迁，使得一些干部容易产生压抑的情绪，产生人格的扭曲，产生错误价值取向，通过获得金钱利益来满足自己、报答自己，譬如贪污、受贿等等。同时，在国土系统里，一个干部往往在一个职位上停留较长的时间，也给予许多人以充分的时间作案，并形成了一个庞大的犯罪人员网络，进而相互默许和包庇。

    （三）失衡的生活心态

    现在政府官员工作压力大，付出多，但工资收入并不比普通的职工高多少，尤其是国土部门干部经常和房地产开发商、投资商打交道，看到这些商人一掷千金、手脚阔绰，便容易产生不平衡心理，于是希望利用手中的权力，通过不正当的手段以权谋私、权钱交易，来增加自己的收入，弥补自己所谓的“损失”从而达到心理平衡。

    （四）侥幸的行为心理

    侥幸心理是大部分腐败分子普遍具有的一种心理表现。事实上，腐败分子不仅知道不能腐败，而且深知其腐败行为最终的严重后果。他们之所以选择腐败，是因为他们认为自己的腐败行为也许不会被发现，他们抱有很强的侥幸投机心理。腐败分子总认为，钱是贿赂者送的，只要贿赂者不说，外人是无从知晓的。腐败分子在作案初期时，也是非常谨慎的。在经过一段时间，仍然平安无事之后，便开始胆大起来，最终走上了犯罪的道路。

    （五）盲目的从众心理

    一些国土系统公职人员的蜕化变质，是在周围不良环境长时间影响、刺激下发生的。他们总认为“周围人能搞钱，上司也搞钱，我也可以”，或者认为别人得了好处也没见什么不妥，“有权不用，过期作废”。现实中我们常看到的“窝案”“串案”，便是从众心理在作崇。这种现象在心理学上叫做“责任扩散型的群体犯罪”，犯罪成员觉得大家彼此彼此，法不责众。从查处的J省土地腐败犯罪案件来看，串案、窝案越来越多，关联犯罪的规模越来越大。这是因为参与窝案、串案的腐败分子，有一种普遍的集体安全心理。

    （六）沦丧的公共伦理

    贪婪与好色是许多官员走向腐败的重要原因。沦丧的公共伦理，不以包养情妇为耻、反以为荣的官场文化，长期潜移默化给许多官员带来影响。而贪官一旦为情欲所制，为支付巨大开销必然疯狂敛财。“色腐”已成为当今土地腐败分子的“流行病”。

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    ？眼责任编辑：程文燕？演