鄱阳湖生态经济区环境保护的法律思考

    提 要 目前，鄱阳湖生态经济区存在森林植防护效益低下、湿地植被退化加剧、土地沙化呈递增态势、水质污染日益增加等生态环境问题，从鄱阳湖生态经济区环境立法、司法以及执法三个方面进行积极思考，提出相关的法律应对策略，以期对鄱阳湖生态经济区建设发展有所帮助。

    关键词 鄱阳湖生态经济区；环境问题；法律对策

    作者简介罗贤勇（1974—），男，宜春学院经济与管理学院讲师，硕士，研究方向为经济法。（江西宜春 336000）

    基金项目江西省教育厅教育科技项目2011年立项课题。（GJJ11597）

    2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区正式上升为国家战略，是江西发展史上的重大里程碑，对实现江西崛起新跨越具有重大而深远的意义。但从目前来看，鄱阳湖生态经济区生态环境现状堪忧，森林植防护效益低下、湿地植被退化加剧、土地沙化呈递增态势、水质污染日益增加等环境问题日益显著。探讨如何从法律角度对环境实行有效保护，促进鄱阳湖生态经济区经济健康有序发展，具有一定的现实意义。

    一、鄱阳湖生态经济区存在的环境问题

    1.森林防护效益低下。随着人口的增长森林资源的过度采伐和不合理开发利用以及毁林开垦、开矿、筑路一度造成环鄱阳湖区森林资源持续下降森林植被受到严重破坏。80年代末虽进行过大规模的人工造林森林面积、蓄积量有所回升但森林的质量不高主要表现在？押 1森林覆盖率仅为全省的40%？鸦 2林种结构不合理用材林比重大防护林比重小？鸦 3针叶纯林面积大阔叶林和针阔混交林面积小？鸦 4林分郁闭度小单位面积蓄积量低。由于森林质量和林地资源流失森林涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候的功能大大削弱生态环境严重失衡。1

    2.湿地植被退化加剧。长期以来鄱阳湖湿地植被受自然和人为因素的影响，发生着一系列的演变，其中人为因素的影响更为强烈。湖滩草洲的实际分布面积逐年减少，最主要的原因是大面积的柴、草洲被围垦；洲滩植被生物量逐年下降，鄱阳湖洲滩植被基本上处于一种掠夺式的无序利用状态，利用方式粗放、原始只利用不保护，使洲滩植被的产量和质量下降大大降低了资源的利用价值。

    3.土地沙化呈递增态势。森林植被数量的减少和质量的下降，导致水土流失加剧。据统计，区内水土流失面积达43.3万hm2，占土地总面积的20.1%，其中强度流失面积15.2万hm2占土地总面积的7.0%，年土壤侵蚀量达2600万吨。区内有77%的县区列为江西省主要的风沙化治理县，现有沙荒面积2.3万hm2，目前仍呈蔓延之势，个别地方出现了沙进人退现象。

    4.水质污染加重。鄱阳湖因吞吐型湖泊特点水位涨落受五大水系及长江来水双重影响丰枯水位面积差极大。枯水期水量仅为丰水期的1% -2%，污染物排放无太大变化，此时水体水质最差。水期正值农耕时期，化肥农药的大量施用，使大量有机物随水土流失和地表径流进入鄱阳湖，此时污染排放负荷最重。鄱阳湖采砂作业及航船舶排放的油污水，也对水体水质造成破坏。2

    5.水资源忧患意识薄弱。少数地方和企业对国家产业政策和环境保护认识不到位，有些污染企业和项目存在环境污染事故隐患，违法排污现象时有发生。粗放型经营造成部分地区已无富余环境容量，对可持续发展形成了制约。

    6.缺乏统一管理机制。目前在流域和湖区的环境管理方面，农业、林业、水利、水产、国土、海事、环保等部门各司其职，管理体制不顺，职能交叉重叠存在多头管理、多头不管现象，亟需制定统一的管理协调机制。

    二、鄱阳湖生态经济区环境保护的法律对策

    （一）建立完善环境保护地方法规，建立生态补偿法律制度

    1.建立完善环境保护地方法规，做到有法可依

    随着立法意识的增强，江西省陆续出台了一些法律法规。如《江西省环境污染防治条例》、《江西省生活饮用水水源污染防治办法》、《五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》和《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》，这些法律法规的出台对鄱阳湖生态经济区环境的改善起着非常重要的作用，但这些法律法规还不够完善，今后全省在执行法律法规的过程中应不断将执行情况反馈给省人大常委会和省政府，省人大常委会和省政府在做好充分调查的基础上，要不断完善相关的法律法规，确保做到鄱阳湖生态经济区环境有法可依。

    2.建立生态补偿法律制度，维护公民的合法权益

    现行的生态补偿政策主要根据《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《退耕还林条例》、《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》及江西省《鄱阳湖湿地保护条例》、《平垸行洪退田还湖移民建镇若干规定》等法律法规中的相关规定。这些现行的生态补偿政策在保障湖区百姓的基本生活帮助恢复生产方面起到了非常重要的积极作用。但也存在着内容不够完善、管理部门多各自为阵。补偿方式单一、相关法律体系不完善等问题。

    这些问题将在鄱阳湖生态经济区和水利枢纽工程建设过程中有更加突出的表现。要有效地解决这些问题，就应该合理地建立生态补偿法律制度，首先，应尽快制定一部《鄱阳湖生态经济区生态补偿条例》，该条例应具体包括以下内容：一是明确补偿的对象。补偿对象应包括对鄱阳湖生态经济区生态建设做出贡献者、生态环境毁损受害者及因环境保护和建设而致财政收入减少的当地政府。二是确立科学的补偿形式和标准。首先，补偿形式应主要包括：征收国家生态补偿税（费）、设立生态建设专项资金、发行生态补偿彩票、国家财政的转移支付、共同开发经营等方式；国家专项出资补贴生态保护的教育培训；其次，补偿标准应当与对鄱阳湖生态经济区的生态贡献相适应。三是明确生态补偿资金的监督管理和使用。首先，江西省财政设立鄱阳湖生态经济区生态资金专户，各地方财政设立相应专户做到分级管理，统一组织，集中使用；其次，环保监督管理部门征收的生态补偿费应法定专款专用，统筹安排，量入为出，如有结余则可转下年使用，保证该费用的稳定增量与存量；再次，审计部门要加强监督，及时公布规费使用流向；最后，公众可以根据《政府信息公开条例》的规定，依法定程序要求资金管理部门定期、不定期公布资金的使用流向及效能，行使公众的外部监督职能。

    （二）强化司法救济措施，为环境保护提供司法保障

    1.健全司法机关统一指导协调机制。一是出台司法政策，对辖区法院司法工作进行针对性指导。鄱阳湖生态经济区建设是一项长期性的发展战略，环境保护新情况、新问题层出不穷，出台司法政策，成为法院能动司法，主动介入鄱阳湖生态经济区环境保护的首要路径。二是建立区域联动司法机制，对域内环境侵权案件进行统筹协调。成立生态经济区案件协调机构，建立集中指定管辖制度，对因生态经济区环境污染导致的以同一企业为被告、多个法院有管辖权的系列案件、群体性案件，由上级法院根据级别管辖的规定集中指定下级法院管辖，以便迅速处理，确保“同案同判”。三是健全重大案件报告制度，对疑难、复杂、敏感问题进行研究解决。对与鄱阳湖生态经济区建设有重大影响，涉案人数多、标的额高的环境侵权案件，立案、审判、执行及相关业务部门应及时向本院院长、审判委员会报告，特别重大的案件应及时向当地党委和上级法院报告。

    2.认真落实司法为民举措。一是高度重视涉民生案件的审理。依法妥善审理好滥砍滥伐林木、环境污染等破坏生态环境案件，提高公共服务水平，促进可持续发展。二是认真解决涉诉信访问题。扎实开展集中清理信访积案活动、院长大接访和法院干警大走访等活动，不断完善信访工作机制，建立健全涉执上访协调处置机制，认真落实领导分片包案、跟踪督办等信访工作制度，严格执行“首问责任制”，及时有效地处理老上访户案件。三是切实畅通民意沟通渠道。加强环境侵权案件立案信访窗口建设，更加便利群众诉讼，自觉接受群众监督。积极推进审判和执行公开，通过公开开庭、网络庭审直播、网上发布民商事裁判文书、提供执行案件信息查询等方式，进一步增加司法的透明度。邀请社会各界代表座谈，开通民意沟通电子邮箱，对当前存在的重大环境污染问题提出意见和建议，使群众更多地参与司法，支持司法工作。

    三加大环境保护执法力度，保证法律法规落到实处

    1.落实和扩大资金来源。首先要加强资金的管理，做到专款专用，如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》规定“省人民政府和鄱阳湖湿地区域人民政府应当采取多种形式，多渠道筹措和安排专项资金用于湿地保护。有关部门应当加强对湿地保护专项资金的管理，做到专款专用，任何单位和个人不得侵占或者挪用。”其次要扩大资金的来源，不仅仅依靠国家和地方政府投入的资金，还要想方设法引进国外的资金；组织和个人的捐赠；依法收取的保护管理费等。

    2.细化公众参与制度。引进企业环境信息公开机制制度，加大执法监督主体。环境安全涉及到全家万户，因此社会公众有权对环境资源做出保护、利用、处置等行为，进行监督和参与管理。细化公众参与条款，使其具有可操作性，增补人民群众监督的方式和方法，如可以规定在环境保护区聘请执法监督员，设立举报和立案制度，有效遏止在保护区滥采滥挖及伤害野生动植物的行为。同时引入企业环境信息公开机制，可对政府管理部门的决策实行有效监督，在公众信息知情权与实现企业环境信息公开的成本之间确定一个相对合理的界限，制定企业强制性和自愿性相结合的环境信息公开模式，3以拓宽公众参与监督的渠道，提高鄱阳湖生态经济区企业减少污染排放的自觉性，使执法更行之有效。

    3.完善执行程序。首先在制度实施程序方面，各地方政府应该完善与执法相配套的实施程序与办法，使执法机关有法可依，防止制定的法规徒有其表，中看不中用。其次在完善处罚程序方面，对处罚数额较大或被处罚人对造成损失的数额有重大异议的，应当采用召开听证会、由鉴定机构进行鉴定评估等科学合理的方法来进行审查。使处罚行为公开透明，接受社会的监督，充分发挥法律规范应有的示范、指引的作用。在处理程序上设置复议和诉讼程序，赋予行政行为相对人行政和司法救济的权利。可借鉴《陕西省湿地保护条例》第34条规定“应当告知当事人有要求举行听证的权利”、第35条规定“当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”而具体的听证、复议、诉讼的可参照行政复议法及行政诉讼法。

    4.加重处罚力度。首先，适当调高经济处罚的标准。目前，环境损害处罚标准过低，起不到惩戒的作用。罚款金额应与造成的生态损失大体相当。其次，加重处罚措施。对破坏环境的行为处罚中只有经济处罚，对造成严重后果的破坏环境行为应当增加限制人身自由的行政处罚的规定。可以对情节严重的破坏行为，做出行政拘留的决定，由公安机关执行。最后，可增加限期恢复的规定。借鉴广东省的作法，对破坏环境的行为，在进行经济、行政、刑事处罚的同时，增加要求限期恢复生态环境的规定。对拒不恢复或者恢复生态环境不符合国家有关规定的，由环境保护管理部门代为恢复，所需的费用由当事人承担。

    参考文献

    1杨励君刘铭富刘良源.加强鄱阳湖生态经济区环境保护的建议[J].江西农业学报2009（1）.

    2周照华，陈凯.鄱阳湖生态经济区环境现状及对策建议[J].九江学院学报，2009（3）.

    3朱谦.企业环境信息强制公开的法律问题[J].上海政法学院学报， 2007（40）.

    责任编辑：上官涛