宣恩县林业综合行政执法改革成效经验及问题分析
熊龙享
摘要：实施林业综合执法改革，是实现依法治林、提高执法效率，建立廉洁、高效、务实的林业行政执法体制的重要手段。文章通过总结宣恩县林业综合执法改革的现状，取得的成效和经验，分析存在的问题，提出了推进林业综合执法工作的建议。
关键词：林业综合执法；成效经验；问题；分析建议
中图分类号：D92214文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）04-0054-03
1基本情况
宣恩县地处湖北省西南部，全县国土总面积2 737 km2，现辖4乡5镇、279个村民委员会、5个居委会，2015年末总户数1225万户，总户藉人口3602万人。全县总人口3026万人，其中农业人口3099万人。全县林业用地面积2063万hm2，森林面积1583万hm2，森林覆盖率5774%、林木绿化率731%，活立木总蓄积量738万m3。县内动植物资源丰富，有野生高等植物5 000余种，其中 木本植物220属1 000余种，常见乔灌木树种96科215属832种。国家重点保护植物40余种（Ⅰ级9种，Ⅱ级30余种）。有两栖、脊椎动物166种，两栖爬行动物33种，鸟类68种，哺乳动物65种，国家重点保护的动物共23种。
自2000年以来，国家天然林资源保护工程和退耕还林等林业重点工程相继在我县实施，天然林管护面积1407万hm2，累计完成坡耕地退耕095万hm2、荒山造林085万hm2，巩固退耕还林成果076万hm2。七姊妹山国家级自然保护区位于我县境内，野生动植物资源十分丰富，大面积天然珙桐群落分布堪称世界之最，810 hm2亚高山泥炭藓沼泽湿地更属华中地区所罕见。同时宣恩位于长江中上游，400 km清江的大支流贡水河贯穿全县，酉水河发源于境内，生态区位十分重要。丰富的森林资源，奠定了林业在改善生态环境和促进全县社会经济可持续发展中具有十分重要的战略地位。
2林业综合行政执法工作开展情况
宣恩县于2005年被国家林业局确定为全国林业综合行政执法试点单位，尝试了林业行政执法体制的改革，将过去多头的林业行政执法力量进行整合，实行林业综合行政执法。从木材检查站、林业管理站等单位抽调人员组建以森林公安为主体的林业综合执法大队，下设二个中队和二个木材检查站，实行林业综合执法。2012年被国家林业局确定为全国林业综合行政执法示范单位。从试点到2016年，全年共查处各类林业行政案件1 404起，共没收木材4 496 m3，没收绿化树木、树桩等2 432株。罚没总收入54779万元。所有办理的案件无行政复议案、行政诉讼案，更无错案。通过狠抓林业案件查處，有效遏制了破坏森林资源的法犯罪行为，教育了广大群众，收到了良好的效果，维护了林区正常秩序。
3林业综合行政执法取得成效和经验作法
3.1取得成效
通过实践，我县林业综合行政执法工作取得了明显的成效。主要体现在“一个加强、两个提高、三个转变、四个维护”上。“一个加强”，加强了执法队伍建设。通过开展综合执法，锻炼出了一支召之即来、来之能战、战之能胜的执法队伍，摸索出了一套开展执法稽查、应付各种情况的方法和经验，初步建立了权威、高效、规范、廉洁的综合行政执法体制；“两个提高”，一是通过案例宣传，林区群众依法护林，依法经营意识有了提高；二是通过严格执法、文明办案、依法行政，执法水平有了提高。“三个转变”，一是在查案方法上，由过去的巡查蹲守被动查案，向主动出击查案转变；二是在查处范围上，由过去的以查处非法运输木材案件为主，向以查处盗伐滥伐、无证经营木材、乱征滥占林地、非法经营野生动植物等各种案件转变；三是在查案地域上，由单纯的公路、市场执法，在抓好路政执法的同时，向林区、源头延伸转变。“四个维护”，一是保护了森林资源，促进了生态环境建设，维护了林区源头管理的正常秩序；二是规范了管理，避免了多头执法，维护了依法运输、经营、加工木材单位和个人的合法权益；三是建立了林业综合行政执法网络，减少了税收流失，维护了国家利益；四是打击了违法犯罪，教育了群众，维护了林业法律法规的权威性和严肃性。
3.2经验作法
一是加强组织领导，统一思想认识。为促进林业生产建设，服从和服务于全县生态环境保护和经济建设大局，县林业局成立了林业行政法制工作领导小组，加大对林业行政执法工作的监督，认真组织执法人员学习有关法律法规，不断提高执法队伍素质，进一步统一思想，加快林业综合行政执法力度。
二是建立健全制度，规范执法行为。高度重视各项规章制度的建立和完善，在执法工作中，针对出现的新情况和新问题，制定和完善了有关规章制度，使执法工作得到了规范。根据执法工作的特殊性，制定了《宣恩县林业综合行政执法人员管理制度》；制定和完善了《宣恩县森林公安局工作目标岗位责任制》、《宣恩县林业综合行政执法责任制》，明确岗位、执法人员的具体职责；建立和完善了以《错案责任追究制度》、《执法监督工作制度》、《林业行政案件审核制度》、《林业行政执法公示制度》、《林业行政案件执法质量考评制度》、《集体议案制度》等为主要内容的案件质量保障机制；制定和完善了《财务管理制度》、《涉案财物管理制度》，结合《廉政勤政制度》、《领导干部重大事项报告制度》的执行，建立了防止贪污挪用行为发生、确保队伍清廉的长效机制；制定和完善了《林业行政处罚文书管理制度》、《案件档案管理制度》和《林业行政处罚案件统计制度》，使林业行政执法的基础工作有了规范性的操作依据，进一步规范了林业执法工作程序。
三是加强培训教育，促进队伍建设。严格执行《人民警察法》、公安部“五条禁令”，加强政策理论学习，以严格遵守学习制度为手段，将全体执法人员的思想认识统一到当前的形势和任务上来，增强执法人员的紧迫感和工作主动牲；加大全体执法人员的培训教育力度，提高队伍综合素质。具体培训内容包括：学习相关法律、法规，学习林业行政执法规范程序，规范林业行政处罚各种文书的填写，结合案例分析讲解林业行政案件调查处理方法和步骤等；三是狠抓党员先锋模范带头作用的发挥。局党组以开展“三力”建设为契机，提出“讲团结、讲奉献、顾大局、树形象”的要求，要求全体党员吃苦在前，享受在后，不求索取讲奉献，做到大事讲党性、讲原则，小事讲风格、讲谦让。
四是注重宣传沟通，营造良好环境。采取多种形式和途径宣传林业法律法规、宣传综合执法，营造林业行政执法所需的良好社会环境。结合本县实际，把法律法规整理成通俗易懂的宣传资料，采取流动与定点相结合的方式，将宣传资料送到全县群众手中；利用下乡办案的机会向林区群众宣讲林业法律法规和政策，将法律知识送到村寨，把宣传防范工作做到村寨；利用对重点行业进行管理和服务的机会，向企业和业主宣传林业法律法规，提供法律咨询，督促其守法经营；通过电视、报纸、标语等形式向社会广泛宣传林业综合行政执法，让社会了解、支持综合执法；通过公开报道重大案件的形式，彰显林业主管部门依法打击违法犯罪的决心和信心，警示社会上不稳定人员，遏制其违法犯罪的念头；在办理刑事案件过程中，加强与检察机关、公安等部门的联系沟通，争取他们的支持和配合，形成协同作战的格局，增强打击违法犯罪的外部合力。
五是加强内外监督，完善执法质量。以执法监督为重点，进一步完善执法质量保障机制。在内部执法监督方面：明确案件审批权限，强化林业局对执法部门和执法人员的监督；进一步加强执法监督机构建设，以充分行使法制监督职责，严格执行《执法监督工作制度》。在社會监督方面：建立案件信息反馈制度，及时将案件查处信息反馈给案发地乡镇人民政府、林业管理站，让当地政府及时了解林区治安状况，让林业管理站对案件查处情况进行跟踪检查；实施“阳光工程”，建立公示制度，在公开政务、公开执法依据和办案程序的同时，公开案件处理结果，为社会监督提供条件。
4存在问题分析
4.1执法队伍素质参差不齐，业务技能单一，综合素质不强
虽然通过培训和实际案件办理，广大执法人员业务素质普遍得到提高，但由于执法人员自身度素质参差不齐，法律素养不够，不能独立办案的人员仍然存在，少数执法人员虽经多次培训，但难以在短时期内提高。执法理念，传统的重实体轻程序、重处罚轻教育的观念还不同程度存在，在实际工作中，执法为民、执法服务于民的思想贯彻不够。
4.2执法装备落后，无法适应打击违法犯罪的新形势
宣恩是贫困县，财政困难，在现有林业综合行政执法人员中，森林公安民警办案经费基本有了保障，但其它执法人员的办案经费没有保障。无力保障林业行政执法装备建设，除森林公安配备行政执法专用车辆、调查取证、移动电脑外，其他基层林业执法单位没有执法车辆，也没有防护、取证设备，没有移动电脑等设备，有的执法人员甚至没有办公桌。而当前随着交通条件的改善、违法人员往往运用现代工具对执法机构围追堵截，实施反侦察，装备的落后使打击难上加难，阻碍林业综合行政执法工作向深层次推进，也导致林业综合行政执法队伍人心不稳。
5完善林业综合行政执法工作建议
5.1出台相关法规，明确林业综合行政执法机构
实现林业综合行政执法是全面推进依法治林，加快林业发展的需要。建议从上到下出台以森林公安为主的林业综合行政执法改革的配套法律和规章，明确林业综合执法机构的法律地位，要从人事编制上进行理顺，从国家出台政策规定，将林业综合行政执法机构人员纳入公务员或参公事业单位管理，必须坚持以人为本，建立一支政治素质强、业务技能精、办事效率高的林业综合行政执法队伍，充分调动执法人员的积极性，树立林业综合行政执法良好的社会形象。
5.2稳定执法队伍，强化学习培训，提高综合执法水平
加强森林资源保护管理的基础建设设入，稳定基础林业执法队伍，切实解决林业执法人员工作中的实际困难。结合当前执法实践中的客观情况，加大法律、法规和政策的培训学习，不断提高执法人员的政治理论素质、工作业务能力和林业综合执法水平，努力造就一支廉洁、高效、精干的林业执法队伍。
结束语：推行林业综合行政执法是大势所趋、民心所向，以贯彻党的十八以来提出的深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制的总体要求。但林业综合行政执法是一项系统的工程，在实践过程中会遇到许多特殊情况，需要在实践中不断总结和思考，提出有效的解决办法，这样才能推动林业综合行政执法正常、有序的开展，更好的保护森林资源，实现林业可持续发展。
参考文献
[1]刘冠宇.关于推进林业综合行政执法改革的思考[J].国家林业局管理干部学院学报，2006（2）：2830.
[2]詹长英，缪宝明，林锦华.推进林业综合行政执法改革若干问题的思考[J].林业建设，2009（1）：1518.
（责任编辑：唐 岚）
摘要：实施林业综合执法改革，是实现依法治林、提高执法效率，建立廉洁、高效、务实的林业行政执法体制的重要手段。文章通过总结宣恩县林业综合执法改革的现状，取得的成效和经验，分析存在的问题，提出了推进林业综合执法工作的建议。
关键词：林业综合执法；成效经验；问题；分析建议
中图分类号：D92214文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）04-0054-03
1基本情况
宣恩县地处湖北省西南部，全县国土总面积2 737 km2，现辖4乡5镇、279个村民委员会、5个居委会，2015年末总户数1225万户，总户藉人口3602万人。全县总人口3026万人，其中农业人口3099万人。全县林业用地面积2063万hm2，森林面积1583万hm2，森林覆盖率5774%、林木绿化率731%，活立木总蓄积量738万m3。县内动植物资源丰富，有野生高等植物5 000余种，其中 木本植物220属1 000余种，常见乔灌木树种96科215属832种。国家重点保护植物40余种（Ⅰ级9种，Ⅱ级30余种）。有两栖、脊椎动物166种，两栖爬行动物33种，鸟类68种，哺乳动物65种，国家重点保护的动物共23种。
自2000年以来，国家天然林资源保护工程和退耕还林等林业重点工程相继在我县实施，天然林管护面积1407万hm2，累计完成坡耕地退耕095万hm2、荒山造林085万hm2，巩固退耕还林成果076万hm2。七姊妹山国家级自然保护区位于我县境内，野生动植物资源十分丰富，大面积天然珙桐群落分布堪称世界之最，810 hm2亚高山泥炭藓沼泽湿地更属华中地区所罕见。同时宣恩位于长江中上游，400 km清江的大支流贡水河贯穿全县，酉水河发源于境内，生态区位十分重要。丰富的森林资源，奠定了林业在改善生态环境和促进全县社会经济可持续发展中具有十分重要的战略地位。
2林业综合行政执法工作开展情况
宣恩县于2005年被国家林业局确定为全国林业综合行政执法试点单位，尝试了林业行政执法体制的改革，将过去多头的林业行政执法力量进行整合，实行林业综合行政执法。从木材检查站、林业管理站等单位抽调人员组建以森林公安为主体的林业综合执法大队，下设二个中队和二个木材检查站，实行林业综合执法。2012年被国家林业局确定为全国林业综合行政执法示范单位。从试点到2016年，全年共查处各类林业行政案件1 404起，共没收木材4 496 m3，没收绿化树木、树桩等2 432株。罚没总收入54779万元。所有办理的案件无行政复议案、行政诉讼案，更无错案。通过狠抓林业案件查處，有效遏制了破坏森林资源的法犯罪行为，教育了广大群众，收到了良好的效果，维护了林区正常秩序。
3林业综合行政执法取得成效和经验作法
3.1取得成效
通过实践，我县林业综合行政执法工作取得了明显的成效。主要体现在“一个加强、两个提高、三个转变、四个维护”上。“一个加强”，加强了执法队伍建设。通过开展综合执法，锻炼出了一支召之即来、来之能战、战之能胜的执法队伍，摸索出了一套开展执法稽查、应付各种情况的方法和经验，初步建立了权威、高效、规范、廉洁的综合行政执法体制；“两个提高”，一是通过案例宣传，林区群众依法护林，依法经营意识有了提高；二是通过严格执法、文明办案、依法行政，执法水平有了提高。“三个转变”，一是在查案方法上，由过去的巡查蹲守被动查案，向主动出击查案转变；二是在查处范围上，由过去的以查处非法运输木材案件为主，向以查处盗伐滥伐、无证经营木材、乱征滥占林地、非法经营野生动植物等各种案件转变；三是在查案地域上，由单纯的公路、市场执法，在抓好路政执法的同时，向林区、源头延伸转变。“四个维护”，一是保护了森林资源，促进了生态环境建设，维护了林区源头管理的正常秩序；二是规范了管理，避免了多头执法，维护了依法运输、经营、加工木材单位和个人的合法权益；三是建立了林业综合行政执法网络，减少了税收流失，维护了国家利益；四是打击了违法犯罪，教育了群众，维护了林业法律法规的权威性和严肃性。
3.2经验作法
一是加强组织领导，统一思想认识。为促进林业生产建设，服从和服务于全县生态环境保护和经济建设大局，县林业局成立了林业行政法制工作领导小组，加大对林业行政执法工作的监督，认真组织执法人员学习有关法律法规，不断提高执法队伍素质，进一步统一思想，加快林业综合行政执法力度。
二是建立健全制度，规范执法行为。高度重视各项规章制度的建立和完善，在执法工作中，针对出现的新情况和新问题，制定和完善了有关规章制度，使执法工作得到了规范。根据执法工作的特殊性，制定了《宣恩县林业综合行政执法人员管理制度》；制定和完善了《宣恩县森林公安局工作目标岗位责任制》、《宣恩县林业综合行政执法责任制》，明确岗位、执法人员的具体职责；建立和完善了以《错案责任追究制度》、《执法监督工作制度》、《林业行政案件审核制度》、《林业行政执法公示制度》、《林业行政案件执法质量考评制度》、《集体议案制度》等为主要内容的案件质量保障机制；制定和完善了《财务管理制度》、《涉案财物管理制度》，结合《廉政勤政制度》、《领导干部重大事项报告制度》的执行，建立了防止贪污挪用行为发生、确保队伍清廉的长效机制；制定和完善了《林业行政处罚文书管理制度》、《案件档案管理制度》和《林业行政处罚案件统计制度》，使林业行政执法的基础工作有了规范性的操作依据，进一步规范了林业执法工作程序。
三是加强培训教育，促进队伍建设。严格执行《人民警察法》、公安部“五条禁令”，加强政策理论学习，以严格遵守学习制度为手段，将全体执法人员的思想认识统一到当前的形势和任务上来，增强执法人员的紧迫感和工作主动牲；加大全体执法人员的培训教育力度，提高队伍综合素质。具体培训内容包括：学习相关法律、法规，学习林业行政执法规范程序，规范林业行政处罚各种文书的填写，结合案例分析讲解林业行政案件调查处理方法和步骤等；三是狠抓党员先锋模范带头作用的发挥。局党组以开展“三力”建设为契机，提出“讲团结、讲奉献、顾大局、树形象”的要求，要求全体党员吃苦在前，享受在后，不求索取讲奉献，做到大事讲党性、讲原则，小事讲风格、讲谦让。
四是注重宣传沟通，营造良好环境。采取多种形式和途径宣传林业法律法规、宣传综合执法，营造林业行政执法所需的良好社会环境。结合本县实际，把法律法规整理成通俗易懂的宣传资料，采取流动与定点相结合的方式，将宣传资料送到全县群众手中；利用下乡办案的机会向林区群众宣讲林业法律法规和政策，将法律知识送到村寨，把宣传防范工作做到村寨；利用对重点行业进行管理和服务的机会，向企业和业主宣传林业法律法规，提供法律咨询，督促其守法经营；通过电视、报纸、标语等形式向社会广泛宣传林业综合行政执法，让社会了解、支持综合执法；通过公开报道重大案件的形式，彰显林业主管部门依法打击违法犯罪的决心和信心，警示社会上不稳定人员，遏制其违法犯罪的念头；在办理刑事案件过程中，加强与检察机关、公安等部门的联系沟通，争取他们的支持和配合，形成协同作战的格局，增强打击违法犯罪的外部合力。
五是加强内外监督，完善执法质量。以执法监督为重点，进一步完善执法质量保障机制。在内部执法监督方面：明确案件审批权限，强化林业局对执法部门和执法人员的监督；进一步加强执法监督机构建设，以充分行使法制监督职责，严格执行《执法监督工作制度》。在社會监督方面：建立案件信息反馈制度，及时将案件查处信息反馈给案发地乡镇人民政府、林业管理站，让当地政府及时了解林区治安状况，让林业管理站对案件查处情况进行跟踪检查；实施“阳光工程”，建立公示制度，在公开政务、公开执法依据和办案程序的同时，公开案件处理结果，为社会监督提供条件。
4存在问题分析
4.1执法队伍素质参差不齐，业务技能单一，综合素质不强
虽然通过培训和实际案件办理，广大执法人员业务素质普遍得到提高，但由于执法人员自身度素质参差不齐，法律素养不够，不能独立办案的人员仍然存在，少数执法人员虽经多次培训，但难以在短时期内提高。执法理念，传统的重实体轻程序、重处罚轻教育的观念还不同程度存在，在实际工作中，执法为民、执法服务于民的思想贯彻不够。
4.2执法装备落后，无法适应打击违法犯罪的新形势
宣恩是贫困县，财政困难，在现有林业综合行政执法人员中，森林公安民警办案经费基本有了保障，但其它执法人员的办案经费没有保障。无力保障林业行政执法装备建设，除森林公安配备行政执法专用车辆、调查取证、移动电脑外，其他基层林业执法单位没有执法车辆，也没有防护、取证设备，没有移动电脑等设备，有的执法人员甚至没有办公桌。而当前随着交通条件的改善、违法人员往往运用现代工具对执法机构围追堵截，实施反侦察，装备的落后使打击难上加难，阻碍林业综合行政执法工作向深层次推进，也导致林业综合行政执法队伍人心不稳。
5完善林业综合行政执法工作建议
5.1出台相关法规，明确林业综合行政执法机构
实现林业综合行政执法是全面推进依法治林，加快林业发展的需要。建议从上到下出台以森林公安为主的林业综合行政执法改革的配套法律和规章，明确林业综合执法机构的法律地位，要从人事编制上进行理顺，从国家出台政策规定，将林业综合行政执法机构人员纳入公务员或参公事业单位管理，必须坚持以人为本，建立一支政治素质强、业务技能精、办事效率高的林业综合行政执法队伍，充分调动执法人员的积极性，树立林业综合行政执法良好的社会形象。
5.2稳定执法队伍，强化学习培训，提高综合执法水平
加强森林资源保护管理的基础建设设入，稳定基础林业执法队伍，切实解决林业执法人员工作中的实际困难。结合当前执法实践中的客观情况，加大法律、法规和政策的培训学习，不断提高执法人员的政治理论素质、工作业务能力和林业综合执法水平，努力造就一支廉洁、高效、精干的林业执法队伍。
结束语：推行林业综合行政执法是大势所趋、民心所向，以贯彻党的十八以来提出的深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制的总体要求。但林业综合行政执法是一项系统的工程，在实践过程中会遇到许多特殊情况，需要在实践中不断总结和思考，提出有效的解决办法，这样才能推动林业综合行政执法正常、有序的开展，更好的保护森林资源，实现林业可持续发展。
参考文献
[1]刘冠宇.关于推进林业综合行政执法改革的思考[J].国家林业局管理干部学院学报，2006（2）：2830.
[2]詹长英，缪宝明，林锦华.推进林业综合行政执法改革若干问题的思考[J].林业建设，2009（1）：1518.
（责任编辑：唐 岚）
