对工商登记制度中先照后证改革的研究
余岌
摘 要：工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度，对我国市场经济的发展发挥了巨大推动作用，但也存在着一定的弊端。十八届三中全会明确提出，要推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证。本文对“先证后照”登记制度的弊端和“先照后证”登记制度的优势进行了分析，并阐述了“先照后证”改革后的效果。
关键词：工商登记制度；先照后证；改革研究
工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度，现行工商登记制度随着我国市场经济的逐步发展而不断完善，构成了中国特色社会主义市场经济体制下的商事登记制度，对我国市场经济的发展发挥了巨大推动作用。但现行工商登记制度也存在着政府管控色彩浓厚、行政审批过多、市场准入条件过高等弊端，具体实践中企业反映“办照难”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大的问题的决定》明确提出，要推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。广东是商事登记改革的试点地区，其中在深圳、珠海、东莞等地试点“先照后证”等登记制度改革工作。本文就工商登记“先证后照”向“先照后证”的改革谈些粗浅的看法。
1 “先证后照”登记制度的弊端
现行市场准入流程采用“先（许可）证后（营业执）照”的制度设计，即根据法律、行政法规或者国务院决定，设立市场主体前必须报经批准的，应当于申请设立登记时提交有关批准文件。根据广东省工商局统计，涉及市场准入前置审批事项多达188项。
“先证后照”制度在我国市场经济发展过程中，对规范市场准入、维护市场安全等方面发挥了重要作用。但随着经济社会发展，其弊端也不断显现：首先，这种流程在逻辑顺序上存在矛盾。市场主体在不具备主体资格的情况下难以取得相关生产经营资格。在经营项目审批过程中，主管部门重点针对生产经营场所布局、生产流程工艺、专业人员资质以及管理制度规范性进行审查。但在领取营业执照前，经营者不具备市场主体资格，无法以企业身份租赁场地、采购设备或签订用工合同，造成了经营许可证与营业执照互为前提的死循环。这一矛盾在食品生产行业尤为突出。其次，“先证后照”导致部分行政许可门槛高企。先审批许可后登记注册的流程设计，导致“无证”必然“无照”，因此在实际操作中主管部门只负责审批，监管工作依赖于无照经营查处环节，由登记注册部门负责。“只批不管”的现状使部分主管部门脱离行业实际情况以及市场监管的需要，受少审批则少监管、不审批则不监管的逻辑驱使，盲目抬高审批许可门槛，造成准入许可事项过多、标准不明确、程序不合理等问题，并在很大程度加剧了无证无照经营现象。
2 “先照后证”登记制度的优势
工商登记注册与经营项目审批相分离改革（“先照后证”），即除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。（见图1）
“先照后证”改革是对现行准入许可流程的重构，也是广东省商事登记改革的核心内容之一，优势：第一，打破证照死循环，理顺证照关系，解决大量“办证难”问题，提升市场准入效率；第二，证照分离有助于明确监管分工。营业执照与经营许可证相对独立，使市场监管回归谁许可、谁监管的原则，企业登记机关负责无照经营的查处，许可机关负责无证经营的查处，有助于实现专业化监管。第三，有助于倒逼准入许可制度改革。营业执照与经营许可证办理程序解耦，改变了以往审批许可嵌入工商登记程序的设计，有助于暴露市场准入流程中的低效环节。同时，证、照监管各归其位、审批监管权责统一的设计有助于推动主管部门根据监管需要优化审批程序，剔除不合理因素，建立面向监管的准入审批机制，实现有效监管与高效监管。
但我们也发现改革试点地区出现了少数“证前抢跑”现象，即部分商事主体领取营业执照后、取得经营许可证之前开展生产经营。分析发现，导致无证经营的原因主要是办证条件过高、周期过长，商事主体在办证期间难以负担场地、人工等开支而提前开业。以小微餐馆为例，这类食肆大量存在于城乡结合部，市场需求较强，但由于区域性的房屋权属问题无法提供房屋产权证，因而无法办理餐饮服务许可证。此外，餐饮服务许可对餐馆经营场地面积、布局有严格的要求，例如厨房面积应大于就餐区面积50%，切配烹饪场所面积大于厨房面积50%等。上述规定与卫生条件无直接因果关系，也不符合小微餐馆的实际经营情况，过高的审批许可要求将部分商事主体拒之门外。
“证前抢跑”现象的根源是市场准入审批制度与市场需求之间矛盾，是长期以来无证无照经营现象在新的市场准入流程中的体现，也是商事登记改革的攻坚点。从试点地区经验看，遏制证前抢跑主要通过三种渠道：第一，通过双告知制度，加强照后监管。商事主体领取营业执照后，登记机关根据许可经营项目类型，告知商事主体办理后续行政许可的义务，同时通过信息共享平台将商事主体设立信息推送至相关主管部门，由主管部门跟踪管理，引导市场主体限期办理许可证，填补照后证前的监管真空。第二，精简市场准入相关行政审批许可事项，编制商事登记前置审批许可事项以及后置审批许可经营事项目录，并向社会公示。长期以来，我国没有统一、明确的准入许可事项目录，导致市场准入要求不明确，操作不统一。广东商事登记改革试点地区结合各地实际情况，对市场准入许可事项进行大幅压缩，在很大程度上缓解了无证经营现象。第三，优化行政许可标准设计。降低市场准入门槛最终需要转变重审批轻监管、以批代管的现状，探索以事后监管代替事前审批的准入监管新模式。试点地区针对企业进不来、政府管不好的难点领域开展行政许可事项优化，建立既符合“宽进”目标又满足“严管”需求的新体制，起到了良好的示范作用。
3 “先照后证”登记制度改革的效果
3.1 市场主体数量增长显著
自“先照后证”登记制度改革以来，在广东进行登记改革的试点地区市场主体数量增长显著。如：东莞新增市场主体5.0万户，同比增长32%；顺德新增市场主体2.3万户，同比增长21%；深圳新增市场主体10.7万户，同比增长133%；珠海新增市场主体0.9万户，同比增长76%。四地增幅远高于同期广东省其他地区平均水平。改革在促进市场主体发展方面的政策优势效应得到具体体现。
3.2 推动行政审批制度改革
工商登记是行政审批制度中的重要一环，通过“先照后证”等改革举措，直接破解了前置审批不清，证、照互相前置的循环困局，特别是工商登记前端放开，形成对后续审批许可的倒逼机制，推动各地及相关部门减少、下放和转移登记相关领域的行政审批事项，改进审批方式，缩短审批时限等。在试点地区最明显的体现在两个方面：
（1）行政审批及登记前置审批事项大幅缩减。“先照后证”登记制度改革后，在广东试点的深圳、珠海、东莞等地行政审批事项大幅缩减。例如：东莞对全市75个部门的716项行政审批事项开展清理，压减行政审批事项296项，减幅41%。企业登记前置审批事项从清理前的188项压减为109项，减幅42%，保留28项，其余改为后置。珠海对35个部门的515项行政审批事项开展清理，取消310项，承接上级下放事项63项，减幅48%。企业登记前置审批事项保留13项。深圳取消、调整市级行政审批事项113项目，减幅32%，企业登记前置审批事项保留12项。
（2）准入环节审批效率大幅提升。东莞实施商改后，办理营业执照实现了“5115承诺”，即排队取号不超过5分钟，等候不超过1小时，执照一般在1个工作日内发出，最长不超过5个工作日，企业登记注册额时间平均缩短60%以上。同时，全市审批时限缩减幅度超过20%的部门，占部门总数的59%。深圳商改后，实施企业登记“即来即办”，企业登记申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，当场作出是否准予登记的决定，并应在材料受理后24小时内核发营业执照。珠海商改后，办照时限最短1个工作日、最长不超过3个工作日，比此前领照时间平均提前了4～6天。
3.3 推动市场监管体制改革
（1）厘清部门职责，减少监管“真空”。传统监管模式下，部门之间责任边界不清晰、职能交叉，是导致监管漏洞出现的主要原因。实行商事登记改革后，各试点地区确立的“谁许可、谁监管”原则，以地方法规、政府文件的形式进一步明确行业监管的责任，对于在某一行业从事经营活动的市场主体无论是否需要许可，无论是否领取营业执照，均由行业主管部门对其相关经营行为进行监管。行业监管原则建立了证照分离的监管制度，实现了从简单的证照监管向经营行为监管的转变，强化了对“有照无证”经营行为的监管力度。
（2）推动从“事前审批”向“事后监管”转变。在现行市场主体准入体系中，工商登记是最后环节，是总闸门。对工商登记制度进行改革，特别是实行“先照后证”改革，工商不再代行前置审批审查事宜，各审批部门必须改变“坐等上门”的审批方式和“以批代管”的监管方式，实行主动监管。
此外，“先照后证”登记改革还直接带动了信用信息平台建设，有利于部门监管和建设社会诚信体系、企业信用体系。“先照后证”登记制度改革的一个配套工程就是要建立公共的商事主体信息公示平台，集中商事主体的登记备案信息、许可审批信息、监管信息及其他信用信息等，实现部门间的互通，也实现信息的社会公示。
参考文献：
[1] 尚平、田芬、张伟.广东商事登记改革探索与实践中国工商管理研究 2013， （1）： 25.
[2] 王雪丹 有限责任公司资本认缴登记制度解析——以珠三角地区商事登记改革为研究中心暨南学报（哲学社会科学版） 2013，6： 18.
