我国环境影响评价中公众参与制度的研究

    王雨乔

    【摘 要】 环境保护的公众参与是公民环境权实现的具体路径和制度保障，当前我国的环境公众参与制度尚处于起步阶段，法律制度的公鸡难以满足现实生活的需要。我国环境影响评价中的公众参与制度存在形式上和内容上的双重不足。从形式上看，突出体现为法律位阶低和立法分散、不系统两个主要的缺陷，折射了立法流于粗陋和单薄，公众参与并未引起立法者的足够重视。从相关的法律法规的内容上来看，一是法律条文的原则性规定多、刚性约束少;二是重要内容存在缺位现象，尤其是涉及反馈机制和法律责任的规定缺失。归根结底，目前的制度是一种“软约束”。

    本文通过对环境公众参与理论阐述和国外立法模式的比较，并在梳理我国现阶段环境公众参与制度的得失上，提出完善、构建我国公众参与的各项具体制度措施。

    【关键词】 环境保护 公众参与 环境影响评价制度分析 制度缺陷 制度完善

    1 我国的公众参与制度存在的问题

    1.1 信息公开。信息公开是公众参与的前提和基础。没有完整准确的信息公开，公众不能获得信息，或者获知的信息是无效的，就谈不上有效的公众参与，甚至公众参与从根本上即难以启动。不仅如此，环评信息公开更深刻的意义在于让环评运行在阳光下。除了公众，包括媒体在内的社会多元主体都可以对整个环评过程进行监督，从而可以从根本上保证环评过程的规范。

    1.2 公众的范围。谁来参与，是公众参与的关键性问题之一。环评公参中公众的范围可以概括为两大类，一是直接的利益相关者;二是一般意义上的公众。前者所指称的是受到建设项目直接影响的那部分公众，一般是居住于该建设项目周边或受此建设项目影响利益直接受损的群体。后者又可以细分为两个方面：分散的公众个体和非政府组织。分散的公众个体虽与该建设项目没有直接的利益关联，但基于对环境事务的关心和公民责任感参与到环评中;非政府组织尤其是环境类非政府组织基于自身的宗旨和职责参与到环评中。

    1.3公众意见的处理。《环评法》第21条规定环评报告书“应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”。“采纳或者不采纳的说明”这样的法律表述体现不出对公众意见的尊重。可以作为佐证的是，该法第14条规定对由有关部门代表和专家组成的“审查小组”的意见，“不采纳的，应当说明理由……并存档备查”。从这里可以看出，对公众意见的处理和对“审查小组”意见的反馈，两者之间存在明显差异，高下立判。

    1. 4法律责任。公众参与制度并非独立运作，责任追究机制作为重要的辅助配套，在保障公众参与权方面发挥着不可替代的作用。只有对不依法听取公众意见的行为明确相应的法律责任和惩戒措施，才能监督建设单位重视公众意见。假如没有刚性约束机制，即使无视公众意见也不会被追责，作为理性经济人，建设单位自然会视公众参与为儿戏，公众参与的形式化也就成为了必然。在这种情况下，到底听不听取公众意见，听取之后又是否要采纳，全凭建设单位的一时好恶。

    2 对我国公众参与制度的评价

    从上述分析可以看出，目前我国已经初步形成了环评公参的制度体系。尤其是《暂行办法》对环评公参的规定较之先前《环评法》等法律法规已取得了长足的进步，对现实中的公众参与环评实践起到了一定的指导作用，成为了我国目前环评公参主要倚重的规范。

    一方面，弹性条款在法律法规文本中俯拾皆是，很大程度上削弱了法律的严肃性和执行力，导致了现实中环评公众参与“于法无据”，更给地方政府或建设单位“有法不依”提供了便利。因此，公众参与走向形式化也就不难理解。在这样的情况下，涉及到公众参与的规定相对更加严格、刚性为宜，应尽量减少原则性的条款。

    另一方面，重要内容存在缺位的现象，尤其是涉及到反馈机制和法律责任的规定缺失。公众参与的核心在于政府与公众的互动。反馈机制在公众参与中扮演了一个类似于“发动机”的角色。唯有建立起刚性的反馈机制，公众提出的建议能够得到建设单位认真而又负责的回应一一中肯的意见虚心听取，不予采纳的意见亦有详细合理的解释说明，并予以公开一一如此才能使公众了解到提出的意见得到了建设方的重视，自己在环评过程中是有价值的一份子而非可有可无的。但是我国的《环评法》和《暂行办法》等对反馈机制均没有详细的规定，这直接造成了公众的意见事实上难以进入决策流程，成为可有可无的鸡肋。关于法律责任的问题，如前所述，《环评法》和《暂行办法》对此完全未置一词。既然没有刚性的追责机制，违法成本几乎为零，建设单位出于自身利益考虑自然会选择不按照规定开展公众参与。

    结论：加快环评公众参与改革

    信息公开是公众参与的前提，没有完整准确的信息公开，就谈不上有效的公众参与。归根结底，环评信息公开同一般的政府信息公开本质上是一样的，制度的建設概而言之无非是三个关键问题：“一是信息公开的主体，即由谁公开信息;二是公开的方法，即如何来公开信息;三是公开的内容，即公开哪些信息。”2我国环评信息公开的主体目前主要是政府，但如前所述，建设单位也是不可或缺的一个方面，而且建设单位是公众参与的组织者，因此，在将来的制度设计中除了政府方面的信息公开之外，亦应明确环评中建设单位的信息公开之责;此外，主体的确定必定意味着责任的归属，故而，还需要明确责任归属，防止扯皮现象的发生。我国当前环评信息公开的方式有网站公布、建设项目附近的社区张贴等，很少采用电视、报纸等传播面更广的媒体;同时，由于环评相关信息相对比较专业，易于理解的原则就尤为重要，所以应尽量减少技术性的术语。最后，我国环评信息公开的内容还比较狭窄，很多应当公开的内容并没有公开，比如至关重要的“环境影响评价报告书”还不是法定公开的文件，而只是规定政府“可以”公开环评报告简本。因此，要进一步扩大环评信息公开的范围，提升信息公开的全面性。

    【参考文献】

    [1] 卓光俊 《我国环境保护中的公众参与制度与研究》

    [2] 张鹏 《我国环境影响评价中的公众参与研究》

    [3] 白贵秀;《环境影响评价的正当性解析—以公众参与机制为例》，《政法论丛》，2011年第3期。

    [4] 田良：《论环境影响评价中公众参与的主体、内容和方法》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2005年第5期。