南昌市城市棚户区改造：实践逻辑与发展方向

    廖清成　冯志峰

    提 要 作为新型城镇化建设的重要组成部分，棚户区改造是中国各地正在着力推进的一项民生工程。江西省南昌市在总结各地棚户区改造经验的基础上，不断结合实际工作进行创新，充分发挥“民情协商”工作机制让利于民，逐步形成了“政府主导、国企参与、市场运作、安置先行、民情协商”的棚改“南昌模式”，走出了一条“棚户区改造”的“民情生态”改造之路。但是，南昌市棚户区改造做法还需要不断完善。这就要求在棚户区改造工程中，积极促进城市建设与产业发展相结合、职业选择与生活居住相结合、基础设施与生态环境相结合，为棚户区居民创建美丽家园。

    关键词棚户区改造；民情协商机制；民生工程；南昌经验；美丽家园

    作者简介廖清成（1964—），男，中共江西省委党校副校长、博士、教授；冯志峰（1976—），男，中共江西省委党校副研究员。江西南昌 330003

    基金项目？演中宣部2014年度“深化中国梦”课题、2014年江西省中国特色社会主义理论专项课题“南昌市城市棚户区改造经验总结与模式探索”14zt23？雪

    当前中国城镇化正处在由传统城镇化向新型城镇化转型的关键时期。作为新型城镇化建设的重要组成部分，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，不但可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，还可以推进以人为核心的新型城镇化建设，破解城市二元结构，提高城镇化质量。如何快速稳妥推进棚户区改造，是各级地方政府面临的严峻问题。李克强总理在内蒙古包头市棚户区改造现场会议中强调指出：“以人为本不是一句空话，就是砸锅卖铁，也要让百姓搬出棚户区。”？眼1？演南昌市在总结各地棚户区改造经验的基础上，根据中央有关精神，不断结合实际工作进行创新，因地制宜地推进棚户区改造工作，逐渐形成了棚户区改造的“南昌模式”。

    一、南昌市棚户区改造的实践逻辑

    面对各地棚户区改造集中反映出来的“改哪里、如何改、钱从哪里来、各部门如何协调、如何动员群众”等难题，南昌市委市政府根据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）和中央、省、市相关文件精神，坚持走群众路线的实践逻辑，在思路上求创新，在领导上求有力，在政策上求突破，在办法上求拓展，逐步形成了“政府主导、国企参与、市场运作、安置先行、民情协商”的棚户区改造“南昌模式”，创造了国内外城市建设史上拆迁量最大、安置房建设和回迁最多、动迁工作最平稳的三个“绝无仅有”。

    （一）坚持政府主导、高位推进，是棚户区改造成功的基本保证

    所谓政府主导，就是采取市区两级政府分级负责的办法，由市政府作为投资主体，负责筹措资金、制定政策、编制规划、指挥协调和培训人员；各区政府则作为责任主体，承担拆迁组织、工程建设和回迁安置任务。南昌市委市政府成立了城市棚户区改造指挥部，负责全市城市棚户区改造工作的政策制定、方案审定及相关协调工作。指挥机构下设办公室，作为日常工作与管理机构，具体负责项目协调及推进工作，并安排相应的工作经费。

    列入南昌市城市棚户区改造计划总面积为659.91万平米，涉及户数7.97万户，其中：中心城区棚户区面积520.77万平方米，涉及户数6.23万户；四县区域总面积139.14万平米，涉及户数1.74万户。棚户区改造工作时间紧、任务重，拆迁过程中面临着很多困难。

    为顺利推进棚户区改造工程，南昌市坚持政府主导、高位推动，各级党员干部以极高的热情和极大的耐心全身心投入到棚户区改造工作中来，形成了“齐心协力谋动迁，群策群力促动迁，团结一心干动迁”的感人局面。一是主导改造政策。统一制定土地收储利用政策、规划控制政策、税费优惠政策、安置补偿政策，统一组织搬迁、认定产权、安置群众、落实户籍，有效防止开发商与群众之间“恶性”利益博弈，全面保障了作为弱势方的群众合法权益。二是主导基础建设。改造区域内道路、管网、水电气、广场、景点的规划建设一律由政府组织实施，在确保工程规划建设质量前提下，为居民提供配套齐全的生活服务设施。三是主导统筹规划。各级党委、政府与规划、国土、建设等部门在棚户区改造中，统筹考虑基础设施、公用设施与环境建设，注意节地、节能、节水、节材，顺利推动改造工作的进行。

    （二）坚持国企参与、确保质量，是棚户区改造成功的基本要求

    棚户区改造拆迁工作，向来被称作“天下第一难事”。它不仅涉及到千家万户的切身利益，影响着城市的建设发展，更关系到社会稳定。

    为统筹棚户区改造的效率和效益，南昌市积极开展与国有企业合作。2013年12月1日，南昌市政府与万科企业股份有限公司签署“南昌市棚户区改造战略合作协议”。万科除了积极配合南昌城市发展特别是棚户区改造项目，还将做好棚户区改造配套服务。？眼2？演2013年12月5日，南昌市人民政府与绿地控股集团签订绿地南昌棚户区改造一揽子项目，双方按照“政府推动、市场运作、优势互补、依法合规、合作共赢”的原则，推进深层次、宽领域、多形式的合作，积极打造国内棚户区改造标杆。？眼3？演

    南昌市棚户区改造指挥协调小组明确要求各地，绝不能把“民心工程”建成“豆腐渣工程”。必须严格执行法规与强制性标准，实行全员管理、全过程管理、全方位管理，不能出现漏洞。安置用房建设标准要在住房户型、环境设计中，充分发挥各级规划、设计单位的作用，推广高水平的户型设计方案，使户型设计更加科学合理。在“开发、设计、拆迁、施工、监理”等各个环节，则尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，把好设计审查关、材料设备关、隐蔽工程关与竣工验收关，确保回迁安置房屋的建设质量。

    （三）坚持市场运作、多元融资，是棚户区改造成功的基本条件

    资金是制约棚户区改造的基本问题。如何解决资金问题，是棚户区改造能否顺利进行的关键。南昌市棚户区改造也是列入全国棚改项目的重点实施城市之一，自2013年大规模改造以来，已经连续实施了多个棚改项目，但因为工程之大，南昌市棚户区改造工程因高达15亿元资金缺口，政府曾反复将棚户区改造工程搁置。为圆老百姓的“安居梦”，南昌市大胆创新，探索和开拓保障性住房建设投融资新渠道，综合性地采取了“市级统筹、综合平衡”的方法，推出了“1+6+X”的融资解决方案。？眼4？演“1”就是对单块地面资金不能平衡的，由市土地储备中心对改造资金进行托底。“6”就是六大投资融资平台，利用政府的投融资平台介入解决资金短缺问题。这包括以土地聚资、以公司融资等。以土地聚资，就是对旧城棚户区土地统一进行收储，整体包装对外推介，公开拍卖，解决安置房和基础设施建设的资金缺口。以公司融资，就是向金融机构争取借贷资金，撬动了数亿元社会资本投入旧城棚户区改造，达到了“四两拨千斤”的效果。“X”主要是指，由各地政府引进社会资本参与棚户区改造，特别是鼓励大公司、大企业投资，既解决了融资难的问题，又激活了民间资本。2014年4月19日，江西省与国家开发银行在北京签订《共同推进江西省棚户区改造开发性金融合作备忘录》，着力发挥开发性金融作用，把政策支持和市场机制有效结合，带动了更多的社会资金参与棚户区改造。

    （四）坚持安置先行、阳光操作，是棚户区改造成功的基本方式

    为了使棚户区改造做到阳光工程、阳光操作，民心工程、赢得民心，南昌市提出了“一个中心、三个原则”的工作方法。“一个中心”，就是以“和谐有序”为中心；“三个原则”，分别是“不与民争利”、“阳光动迁”和“用做群众工作的方法来做动迁工作”。南昌市坚持在法治的指导下解决群众实际困难，推行安置房先行，最大限度地保障群众合法权益，切实做到让群众满意、得到更多实惠。

    一是制定惠民政策。由于当时征收条例未出台，在《物权法》与《城市房屋管理拆迁条例》存在冲突的情况下，按照“上位法”优于“下位法”的原则，突破制度障碍和条款限制，制定了《南昌市棚户区改造补偿安置实施意见》，加大了惠民力度。

    二是做实群众工作。从街道、乡镇、机关抽调群众工作经验丰富的干部，成立政策宣传组、群众工作组，坚持工作到家中，服务到门口，从群众利益出发，宣传解释政策，理顺了群众情绪，减少了对立面。绝大多数居民都理解、支持、配合旧城棚户区改造工作，实现了“要我拆”变为“我要拆”，“要我搬”为“我要搬”的转变。

    三是依法公正拆迁。严格执行拆迁政策，公开房屋拆迁政策、公开补偿安置方式、公开被拆迁房屋详情，实行“一把尺子量到底、一个标准评到底、一个算盘算到底、一个办法补到底”，全程接受群众监督。同时，设立信访室，方便群众纠纷调解和信访投诉。设立法官服务站、检察官服务站，接受群众举报，协助处理群众纠纷和遗留问题。力求一切利益争端，能够及时在法治的框架下解决。

    四是坚持一站式服务。相关职能部门把办公室设在改造现场，集中办理产权认定、办证签署等事宜，面对面接受群众咨询，把各种问题解决在“一线”。对入驻企业开辟绿色通道，所有审批实行一站式办理，企业不再为项目手续耗时耗力，赢得了群众的支持。

    五是坚持协调推进。在拆迁过程中坚持处理好三个关系，即处理好项目拆迁与建设的关系，处理好工作组与建设单位的关系，处理好开发企业与拆迁企业的关系，促使拆迁户、开发企业、拆迁企业之间互相信任、互相尊重、互相支持，和谐有序推进拆迁工作。

    （五）坚持民情协商、司法确权，是棚户区改造成功的基本措施

    在棚户区改造过程中，南昌市棚户区改造工作人员始终坚持群众观点，高度重视新时期群众工作充分调动全社会的积极性。凡是涉及群众切身利益的事，在坚持公开、公平、公正的原则下，允许居民充分讨论和交流。

    南昌市各区充分借助“民情家访”这个有效工作平台，采取定点接访，重点约访，主动家访、定期回访等形式，与群众面对面交流，充分了解对征收工作的意见建议。针对房屋征收调查摸底，要求摸清“两头”（即“人头”和“砖头”），摸清“人头”就是摸清征收范围内各征迁户家庭情况、户数人口、个人诉求、社会关系及安置愿望等，摸清“砖头”就是摸清征收范围内房屋权属、区位、面积、结构等基本情况。在“入户率、见面率、理解率”等方面都坚持做到三个100%，并将调查摸底收集情况分门别类，登记造册，并及时分析，仔细研究群众需求，有的放矢地根据群众价值的偏好调整相关措施。

    在改造过程中，了解到有相当多居民质疑安置房产权归属后，南昌市就积极引入司法确权的措施。在司法确权工作中，“确认对象非常严格，要么有公证书，要么要有法律文书，仅凭当事人口头协议，没办法让他们签字。”？眼5？演公证需要所有当事人全部到场。司法确权，不仅将打官司的时间从最快也要三个月直接缩短到了一天，而且无需任何费用。十字街棚户区改造，涉及2862户，1.1万余人口，通过司法确权，38天时间就完成了99.5%的征收工作，切实解决了棚户区居民的后顾之忧。

    二、南昌市棚户区改造的生动成效

    南昌市委、市政府确定以“完善功能、改善环境、疏散人口、提升形象”为目标，大力实施以棚户区为重点的旧城改造，切实提升居民特别是困难群体的居住水平和生活环境，努力把旧城改造这个重大的“民生工程”真正做成老百姓的“民心工程”，最大限度地让利于民的人性化举措，取得了良好的社会效果。

    （一）棚户区改造提升了居住质量

    棚户区改造使居民居住空间得到大大的提升，居住条件发生质的变化。居民由低矮的平房搬进宽敞明亮的楼房，居民的人均住房面积提高了50%。棚户区改造基本消灭了户均40平方米的户型，大部分低收入家庭住户居住在40—60平方米的房子中，多数棚户区居民住进了两居室。这些楼房基本普及了管道煤气设施和统一的互联网、电视、电力接口，生活条件大大地得到改善。

    （二）棚户区改造刺激了经济发展

    从“造城”到“造市”，原本看似“无利可图”的棚户区改造不仅是民生工程，更是就业工程、发展工程。在棚户区改造工程带动下，南昌市的建筑、建材、冶金、化工、家装、运输及社区服务业、家庭手工业等相关的工商业迅猛发展。改造后，通过大力调整产业结构，增加就业岗位，妥善解决了棚户区居民就业难问题。棚户区居民收入向高位移动。棚改前，62%的棚户区居民收入低于2万元，绝大部分是城市的低收入者。棚改后，居民收入中位数为3万元，随着收入等级的提高，收入比例曲线呈现较为对称的正态分布。此外，收入超过5万元的比“棚改”前明显增多。更重要的是，通过利用改造腾出的空间兴建专业市场群、特色商业街区，创造了大量新的就业机会，有力地拉动了城市经济。

    （三）棚户区改造改善了社会坏境

    南昌市棚户区改造大大改善了城市环境。政府对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、文体教育、社会服务、商业服务、金融邮电、行政管理等公共基础设施均提出明确要求。公共社区环境重新设立，棚户区设施残缺、拥挤破败的景象被设施齐备、管理有序的新型社区所取代。棚改新区设计充分考虑了各种配套设施的布局。调查数据显示，棚改新区学校或者幼儿园、商场和医院的覆盖率最高分别达到了95%、92%和93%。邮局的覆盖率为96%，100%的地区有银行网点，休闲娱乐设施的覆盖率为91%。合理的空间设计和周到的建设获得了居民的肯定，95%以上居民充分肯定了“棚改”新区整体环境的改善。

    （四）棚户区改造推进了生态和谐

    棚户区改造拓展了城市发展空间，做到改造形象又要传承文化，充分挖掘人文资源，将传承历史文化、建设旅游景点作为规划重要内容，实现历史文化和现代文明有机融合，打造城市新名片，提升了城市品位。一方面，通过优化土地资源配置，促进了存量土地的有效利用，促进了土地合理利用，城市功能布局趋于合理，将棚户区打造成南昌中心区靓丽的风景线；另一方面，改变了赣江两岸发展不对称的状态，固废气体污染明显减少，城市各区之间的差距逐步缩小，城市生态环境明显改善，促进了城市整体和谐发展。

    （五）棚户区改造促进了社会稳定

    在棚户区居住的居民大多数是生活在社会底层的弱势群体，生态条件十分艰苦。通过棚户区改造，广大居民的居住条件得到彻底改变，它使广大棚户区居民享受到了转型发展的成果，精神面貌焕然一新，消除了多年的不平衡心理。同时，通过棚户区改造，多数普通群众告别棚户区搬迁上楼，生活变无序为有序，稳定了民心，增强了党和政府、人民民众的血肉联系，也增强了居民自力更生、自主创业的决心，促进了转型过程中的社会和谐。

    三、完善城市棚户区改造的发展方向

    当前，各地棚户区改造虽然取得较大成绩，但仍然存在一些不足。一是棚户区改造系统性认识不强，仅仅把棚户区改造当成房屋修缮和重建，没有对社会、经济和文化进行统筹安排，可能降低生产、生活效率。二是功能建设程度较低，不能实现与生产功能、服务功能的融合，不仅破坏了其动态平衡结构，无法实现与现代产业的关联性，还带来房价和地价的大幅上升，导致大部分原有居民无法回迁。三是产业发展未受到足够重视，导致棚户区居民就业问题比较突出，降低了保障棚户区改造的成功性。为此，各地开展棚户区改造，可以在借鉴“南昌经验”的基础上，在推动新型城镇化建设的过程中建设生态城镇。这就是解决人与自然张力的内在要求，也是促进经济与生态协调发展的有效举措。

    （一）围绕人的发展，提高棚户区居民素质

    马克思曾指出，“人不仅仅是自然存在物，他还是属人的自然存在物。”在人与人和人与自然的两大“交往实践”中，城镇是人类安居乐业之所，是人们改造自然最彻底的人居环境综合体。这就要求我们在推进棚户区改造过程中，围绕着人的全面发展，大力倡导学习型社会建设，转变人民群众尤其是棚户区人民群众的思想观念，“重构自己的生活方式和思维方式，希望按照职业、生活方式等经济社会因素谋求自己后致性社会身份的认定，渴望向上流动、渴望实现自身价值，向往有尊严的生活。”？眼6？演在这种观念引导下，就可以棚户区居民原来产业工人所具有的素质为基础，大力开展教育培训和终身教育，倡导适度竞争，促进棚户区居民素质的提升和就业技能转型，切实增强适应现代城市发展形势的能力。

    （二）科学规划布局，推进城市功能协调发展

    棚户区改造是一项复杂的系统工程。在棚户区改造进程中，必须坚持科学性、前瞻性、整体性和可操作性的原则，因地制宜地制定科学的城镇发展战略规划，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。棚户区改造应注重城市功能和产业结构的协调发展，才能使生活设施和产业发展、生活服务业和生产性服务业等协调均衡发展。要遏制城市空间分异的过度发展，就必须有科学的规划。目前，有些地方政府在推进棚户区改造过程中没有经验，常常是将改造工程交给开发商以后就不再关注，以企业为主体按房地产开发或商业地产开发方式进行，这就造成了产业发展与社会发展不协调，棚户区局部发展与城市全局发展不协调、短期利益与成员利益相互矛盾等问题。因此，各地棚户区改造要明确改造方式、改造主体、融资来源，改造后土地用途，改造必需的土地配套供应计划、土地供应方式，领导组织管理机构的职责、权力和任务等具体操作性事项。

    （三）转变发展方式，构建行之有效的共富机制

    本质而言，发展是人的全面发展。只有树立科学发展理念，坚决摈弃片面追求财富增长的增长方式，致力于促进人的全面发展，才会带来社会的全面进步，使社会更稳定、更繁荣、更有活力。棚户区改造要坚持“稳中求进”的总方针，适应经济社会发展新常态，发挥党和政府深厚的中下层群众基础优势，实行地块搭配出让、落实企业社会责任、开展职业教育培训、制订保障性住房财政预算的制度等措施，以政策、行政、社会、市场等多种手段，建立起旨在“均衡发展、协调发展”的共富机制，坚决消除棚户区形成的经济社会土壤。

    （四）积极促进就业，努力消除社会的贫困因素

    棚户区的问题，形式上是居住条件，深层上是就业问题、社会保障问题，本质上则属于贫困问题。如果不能解决贫困，新的棚户区仍然会出现，甚至可能在很短的时间内就会重现。为此，只有坚决消灭“贫困”，才能保证棚户区改造的效果。这就必须通过大力发展职业教育，提高棚户区居民的文化素质和劳动技能水平。同时，有意促使棚户区居民与素质较高、收入较高的居民适度杂居，在相互交流中不断提升棚户区居民的个人素质，进而遏制贫富空间差异，才能防止贫困亚文化在一个封闭的群体中成为主流文化，切实消除贫困因素。

    （五）保护名胜古迹，延续城镇历史文脉

    棚户区改造过程中，一些地方过分强调“造城运动”，导致建设性破坏问题突出。棚户区改造要在融入现代创新元素的同时，更要保护和弘扬传统优秀文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。棚户区改造要重点保护有历史文化价值的古迹，加强城镇历史文化保护，妥善处理好新建城镇与历史古迹保护之间的关系，促使传统文明与现代文明达到完美结合。因此，推进棚户区改造必须重视培育历史文化，开展多形式、多层次的国民文化教育，延续历史文脉。

    （六）提升生态环境，打造人们的精神家园

    棚户区安置房不仅仅是人们的栖身之所，更应是人们的精神家园。安置房建设要结合区域内独特的自然风貌、气候条件，建设符合区域特点的绿色环保建筑，并切实保证建筑质量。根据生态社区建设规划和标准，优化建筑结构设计。在施工过程中，应尽可能使用节能、可循环利用的绿色建材、装饰材料。通过可再生生态化绿色技术，逐步推广垃圾分类处理、太阳能利用与节能管理等措施，最大限度减少环境污染。同时，社区基础设施建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、适度超前，加强社区绿化、美化、清化、静化的工作，创造亲近自然、舒适安宁的生态型居住环境，让人们与自然和谐相处。

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    责任编辑：李佳佳