我国水污染税税制设计初步设想
斯琴波
[摘 要] 改革开放以来,我国经济快速发展的同时,环境问题也日渐严重。尤其是水资源的污染,我国七大水系都遭到了不同程度的污染。本文拟在分析我国水污染现状的基础上,借鉴国外经验,对我国实行水污染税的税制设计作出初步构想。
[关键词] 水污染 税制设计 国外经验
一、导 言
环境税(绿色税)是国家为了保护环境,合理开发资源,而凭借其政治权力,依法强制、无偿地取得财政收入,将该收入用于环境成本的内在化,以改变纳税人的行为,使之朝着有利于环境可持续发展的方向创造的各项与环境相关税收制度的总称。
水污染税作为环境税的一种,其实质应是国家为了保护水资源,防止水污染,以各种污染行为或污染物为征税对象,向直接或间接排放污染物和有害物质的单位和个人征收的一种税。
自20世纪80年代以来,我国水资源污染状况日益严重,使水污染税的实行具有其必要性。2005年全国人大常委会《水污染防治法》检查组发现:我国七大水系中,劣五类水体占三成,水体已失去使用功能,成为有害脏水。仅2005年,海河流域废污水排放总量为44.85亿吨;珠江流域Ⅰ类水只占全河长的0.6%,Ⅳ-Ⅴ类水却占到55.2%;而在太湖流域,2005年废污水排放量达到了60.4亿吨;淮河流域则是58.79亿吨。
水资源的大面积污染以及重复污染已经对我国的经济发展造成了重大的影响,仅1998年我国水污染造成的经济损失就高达2475亿元,占当年GDP总量的3.1%;到2006年,我国在治理污水方面已经支出151.1亿元,占当年GDP总量的0.072%。因此,建立和健全我国的水污染税对我国有效解决水污染防治资金不足,维持可持续发展战略都具有十分重要的意义。
目前,在我国的现行税制中,并没有设置专门、系统的以环境保护为目的的税收制度,只是在一些税种中直接或间接地含有水污染税的内容,资源税、城镇土地使用税和耕地占用税、消费税等中有一定的环境保护的性质和功能,但都存在弊端,主要表现在以下三点:
第一,税费的调节面过窄,不能对社会生产和生活多方面的水污染问题进行调节、控制。如2007年6月发表于《财会月刊》的《完善我国绿色税收体系的构想》中就提到:我国现行的《排污费征收使用管理条例》只是对排放废气、废水、固体废物和噪声污染征收一定标准的排污费。现行税制基本没有涉及制约乱开发水资源和无偿占用、随意浪费水资源以及推进循环系统经济建设方面的制度规定。同时,也未将居民的生活污水纳入排污费征收范围。
第二,收费标准不合理。环境税来源于“庇古税”。Harvey S.Rosen
第三,未形成环保税制体系,包括水污染税征收的依据、税收收入的使用等问题尚未明确。在现行排污收费制度中,只对超过标准的排污人或企业征收费用,而且对污染物排放的浓度以及对环境的污染程度没有完善的制度规定。此外,水污染税作为国家税收体制中的一种,具有其强制性和无偿性,同时,税收收入进入政府财政,由政府进行再分配,而排污费只由地方环保部门征收,收入大部分也被用作部门行政开支,具有随意性。
二、实行水污染税的理论依据
1.负外部性理论
提到环境的负外部性理论就不能不提“庇谷税”。20世纪初,英国经济学家庇谷在《福利经济学》中提到,对造成外部性效应的企业,国家应该征收“庇谷税”,即现在的环境税。具体来说,当社会中出现了环境污染等外部不经济现象时,其产品的私人成本小于社会成本,对私人而言是盈利的,但是对社会而言确实亏损的,这私人成本和社会成本的差就需要政府采取税收的手段把社会受到亏损的成本返回给私人,使外在的成本内在化。
而在消费领域,也会产生这种负外部性。一种消费品如果在消费过程中对环境有消极作用,如含磷洗衣服,使用后会对水资源产生富营养化的影响,但是这类消费品的价格只是市场机制形成的成本,并不包括对环境产生负面影响的成本。对于这种市场机制之外的“负外部性”,政府就应该通过征收税款的形式,将外部成本内部化。
2.公共用品理论
经济学认为,所有的商品的劳务可以分为私人产品和公共产品。两者的区别在于私人产品具有排他性和竞争性,而公共产品则具有非竞争性和非排他性。在市场的自由交易条件下,私人产品可以由市场提供,但是像水资源这样的纯公共产品,无法确定所有权,每个人都可以自由使用,这在一定程度上就导致了水资源的无节制使用和浪费;然而使用后产生的污染问题也会因为纯公共产品无主权归属变得无人承担责任,最后由政府以增加社会成本的形式解决。
因此,在环境保护领域,单纯的市场作用很难保证生态环境得到有效保护,应该由政府代表社会作为环境和资源的产权主体,在向全社会提供公共资源时,通过对所有使用资源的人收取价格,即使用资源的成本的方式来实现对环境资源的保护和资源的可持续发展。
三、国外水污染税经验
我国水污染税税制的设计应该在立足于我国实际情况的同时,借鉴其他经济发达国家,尤其是已经建立较完善的环境税税制的国家,如荷兰、德国、法国等。
1.荷兰的地表水污染税
荷兰一直以环境优美著称,作为OECD国家之一,很早就开征了“地表水污染税”,由政府向地表水及水净化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何个人与单位征收的一种税,其征收的依据是排放物质的数量及对环境的污染程度,即根据排放污染物的耗氧量和重金属量征收。而该税的税率在国内的不同地区也是不同的,体现了税收的公平原则。至于税收收入则是本着专款专用的原则,在财政中设置专用基金,为水资源的保护和净化提供资金来源。
荷兰政府于1970年颁布《地表水污染法案》,规定该税由省级政府所属的水资源委员会征收。荷兰的地表水污染税相对于其他国家的污染税,其创新之处正在于此。目前,荷兰共有30个水资源管理委员会,每一个水资源管理委员会管理一个水资源保护区域,包括:全部或部分位于有关流域内的地区代表和地方单位代表、用户代表和资格人士代表以及国家任命的代表。征收主体不是政府而是由社会各阶层组成的团体,代表了不同的利益集体。委员会的任务在于对非国有的水资源进行数量和质量的管理。2005年,荷兰全国用于水务管理的年财政预算总额约36亿欧元,几乎与荷兰政府每年投入到防洪减灾上的费用旗鼓相当,其中总额的60%用于包括污水处理在内的水质管理。
2.德国的废水污染税
德国于从1981年起开始征收水污染税,1994年11月颁布《废水纳税法》,为水污染税的征收提供了法律依据。废水污染税是政府向直接将废水排入水域(包括地表、地下)的单位和个人征收的一种税。其定义的废水是指由家庭、商业、农业或其他用途产生的,其特性发生变化的和在干热天气流在一起的水(脏水),以及建筑物的固定而积流来或积聚起来的水(雨水),从处理、储存和堆放废物的设备释放和积聚起来的液体也视为脏水(德国《废水纳税法》第2条)。
与荷兰的地表水污染税相同,废水污染税的征收依据也是排放的污染物有害程度以及污染物排放的数量。在税率方面,该税以废水的“污染单位”为基准,在全国实行统一税率,当排放废水达到最低标准时,可减免税款,并规定进行污水处理设施投资的,可予减税。税金由州政府征收,收入全部作为地方收入用于保持和改善水资源质量,目前该税年收入在20亿马克以上,社会效益十分明显。
德国的废水污染税对我国的借鉴意义在于,它对废水的定义十分全面、明确。不只是生活污水、工业废水,就连因建筑物的固定而积聚的雨水也被包括在内,此外,废水的范围从地表延伸至地下,对水资源进行了全方位的保护。
3.法国的废水污染税
法国于1968开征水污染税,它是政府向排放污水的单位和个人征收的一种税。该税由水利管理局征收,在法国每一个流域或流域群都设有一个流域委员会和水利管理局。其纳税义务人为所有排放污水的单位和个人,按纳税方式分为两类:家庭纳税人和非家庭纳税人。凡是那些日排污量相当于200人/日排污量的私人和公共单位,称为非家庭纳税人,其纳税方式是政府对每个排污口进行测算,将其分门别类到相应的税率级次,然后根据税率和实际排污量计算征收。对家庭纳税人征收的水污染税适用于人口大于400人的所有城镇,其征税方式是以每平方米水费附加的形式计征,附加额由政府根据每位居民日均排放量、居民人数、城镇污水中的团状物数量计算。在税收优惠上,如果公私企业采用可以避免或减少产生污水的装置,政府便向使用该装置的企业或其他代理人颁发一笔奖金,该奖金金额依据以避免向自然界排放污水的量计算。
法国水污染税制有以下三个独特之处,一是,设置流域委员会和水利管理局两个部分,分别授予不同的权力,两者互相配合、互相监督,有利于水资源保护税制的民主化和公开化。二是,在水污染税中把纳税人分为家庭与非家庭,考虑到居民污染在质上量上大体相同,具有相似性,可以减少监管成本,简化征税方式,采取固定税率或税额;而非居民污染由于差别大,根据具体情况分门别类进行征税。三是,在税收优惠上,按减少向自然界排放污水的量来计算奖金金额,体现了环保税的性质,这样就会带有很强的环保刺激作用。
四、我国水污染税税制设计
综合以上三国的水污染税的介绍发现有以下几点值得我国借鉴:税基都是污染物排放的数量和浓度;都采用递进的税率,给纳税人以适应的时间;税款的征收具有政府级次的特点,地方与中央共享;税收收入依据专款专用原则,设立专项基金,用于水资源的保护和水污染的治理。
根据以上几点,本文对我国水污染税的构成要素设计如下:
1.纳税人
借鉴国际惯例,根据“谁污染,谁缴费”的原则,水污染税的纳税人应该是任何在中华人民共和国境内对水资源排放污染物,对地表和地下水造成污染的企业、单位或个人。但是,考虑到我国水污染中工业废水排放所占比例较大的特点,我国目前的水污染纳税人应以企业和单位为主,而在自然人方面,应以城镇居民为主。
2.征税对象
水污染税的征税对象是废水,包括工业废水、生活污水和农业废水,虽然,德国废水污染税的征税对象较为全面,但是,对我国在开证水污染税的初期来说,范围过于广泛,不利于税款的征缴。因此,我国水污染税的征税对象在初期可先考虑工业废水,再涉及农业废水和生活污水。
3.计税依据
不同的纳税人、征税对象应采取不同的计税依据。
首先,在纳税人方面,企业与个人排放的污水在数量是存在很大的差别,一般来说,企业的排放量是大于个人的排放量的,因此两者的计税起点应该区别对待。
其次,在征税对象方面,工业废水、农业废水和生活污水的有害物质含量以及对环境的后还程度是不同的。通常情况下,工业废水中的重金属含量会较高,而农业废水和生活污水中氧化物、磷、氮等非金属元素的含量会相对较高,不同的污染物质对环境造成的污染程度也是不同的,因此,在征税时,对不同污染物成分的计税标准也应该分别作出全面的界定。
综合以上两点,对排放工业废水的企业、单位和个体经营单位,其计税依据应该是实际排放的水污染物的数量、浓度和对环境的有害程度的综合;对排放量无法准确计量的,可以根据企业的生产能力或实际产量等指标,由税务机关核定其排污量。而对排放生活污水的城镇居民,可以直接按其用水量计征。也有学者认为可以根据人头计税,即家庭的人口数,但是,每个人的用水习惯不同,导致得排污量也不同,此外,不同年龄阶段的人,其排污量也会不同,不宜统一以一种标准来衡量,这在一定程度上违背了税收的公平原则,也违背了税收的易于征管和效率原则。
4.税率
如上文所述,污染税的最优定价应是私人成本和社会成本之差,因此,纳税人的税负应以满足政府为消除纳税人造成的污染而支付的全部费用为宜。这就需要相关部门进行深入的调查研究和测算才能得出。
但是,总的原则是在全国实行差别税率。根据不同行业废水排放量和排放物对环境的危害程度,实行行业差别税率。除此之外,我国不同水域的污染情况不同,不同地区的企业排放的污染物也不同,因此,对企业征收的污染税应该是分行业、分地区、分污染程度的累进税率。
5.政府级次问题
也就是污染税由谁征收,税收收入归谁所有的问题。税收的征管应本着易于征收和效率原则,考虑到水资源覆盖面广泛,而对污染的治理既需要中央的统筹安排,也需要地方政府的资金投入,因此水污染税应作共享税为宜。
由中央政府统一立法,由国家税务局负责对国有大型企业、特殊领域企业等征收税款,获得的收入则用于全国性的、跨流域大江大河的水污染防治;地方政府则负责对本地区内排污企业(除中央统一征收企业)、城镇居民的排污行为征税,其收入归入地方政府,设立专项基金,专款专用于当地的水污染防治和有关的基础设施建设。
6.税收优惠政策
水污染税的优惠政策可以体现在以下几方面:(1)投资减免税。对研制、开发先进污水处理及其他废物处理工艺和技术装置的科研单位或购进使用这些设施的企业、单位实行税收减免政策,鼓励他们不断开发和使用先进的环保装置;(2)对那些积极采用防污、治污措施并且达标的企业、单位或污水处理厂等实行税后减免措施;(3)加速折旧。对减污排放设备采取低税率,并允许其在财务上实行加速折旧措施,提前收回成本。
7.纳税期限
按月申报,按期缴纳,逐月结清上月税款。
五、结论
任何国家都不可能单独地采用某一种政策手段解决面临的问题,环境税属于以市场机制为基础的环境保护手段,既然是市场机制就有可能会失灵,因此,应该将不同的调控手段有机配合,包括税收手段和管制手段的相互配合、税收手段和其他经济手段的牌和等。此外,水污染税的实行应该采取循序渐进,逐步实施的方法。在初期以较低的税率,使得税收易于推行,随着时间的推移和税制的逐步完善,逐渐提高税率,最终达到理想的水平。同时,税务部门应加强与环保部门、水利部门、财政部门的联系和合作,建立水污染税征收完善的配套措施和制度。
