PPP项目融资在政府融资中的应用创新

    魏畅

    [摘?要]文章针对农村水利建设的投融财政投资不足，金融机构的融资渠道狭窄的现状，分析PPP项目融资模式在农村水利建设中的优势、机会，制约因素与不利因素，论证农村水利建设中应用PPP项目融资的可行性，并提出农村水利建设PPP项目融资的合理规划建议。

    [关键词]农村水利;PPP项目;融资模式

    [中图分类号]F812

    1?PPP项目融资模式的特点

    PPP（Public-Private Partnership）模式作为一系列项目融资模式的总称，一般由政府与企业金融机构等组成PPP项目公司（公司SPV），市政府与社会资本的一种合作形式，是公共基础设施建设融资模式的一种模式。PPP项目参与者享有对等的权利义务。迫于政府财政资金的不足，该模式目前基础设施或公共事业项目的投融资建设与运营中被鼓励使用。

    PPP项目融资模式的作用，至少体现在以下几个方面。

    一是该模式是以项目为主体的融资模式，让私人部门持有的社会资本参与项目中，解决项目的融资问题;二是在运作过程中，合作各方受到市场机制的约束，合作各方的责任，风险回报受制于合同，可以减轻政府在项目建设阶段的融资风险，解决政府投资的问题;三是私人商业部门融入项目，可以带着先进的技术管理经验，更好地为社会公众服务，明显地表现为合作双方是利益共享、风险共担的合作伙伴关系。

    目前PPP项目融资模式主要通过外包、特许经营、私有化三种类型实现。项目产品一般由政府埋单，使用者埋单，或者可行性缺口补贴实现。

    2?我国农村水利建设的投融资概况

    改革开放以来，我国对水利基础建设的投资一直不断增加。但水利建设投资中仍然存在致命缺陷，表现在以下几方面。

    第一，财政投资不足。从绝对数量上来看，国家财政投入到水利基本建设支出的资金逐年上升，农业支出占财政支出的比例却一直不高，且呈现波动趋势，使水利建设的持续性、稳定性得不到保障。财政资金审批环节较多，监督使用不力，或者由于信息不对称造成资金使用效率降低。

    第二，金融机构的融资渠道比较狭窄。金融机构的贷款是农村水利建设项目的重要资金来源，但是商业性的金融机构贷款趋利性较强，同时在农村地区营业网点少，对农民的贷款限制条件较多，难以满足农村水利建设资金的需求的大缺口。商业贷款追求资金的安全性、高效性。农村水利建设周期较长，投资回报率较低，为农村水利基础建设提供的贷款意愿降低，银行贷款用于农村水利建设资金微乎其微。其次，从私营企业等其他社会资本投入农村水利建设的意愿更加不足，主要原因为政府缺乏对其他社会资本进入农村水利基础建设的政策支持与鼓励，导致社会资本投入农村水利风险较高，投资回报低，而降低了社会资本投入农村水利的积极性。

    3?PPP项目融资模式应用于农村水利建设融资的思考

    3.1?PPP项目融资模式在农村水利建设中的优势

    该模式以政府部门与私营部门以合同约定的合作伙伴关系，使私营部门或企业在建设过程中获得利润，或者多方共赢。PPP项目融资模式通过项目合同的形式，增加社会资本获取利益的空间，缓解政府财政压力，农村、政府与社会资本三方共同获利，拓展社会资本的投资渠道，使各参与方在自己优势领域承担风险，使项目的风险得以控制。项目完成验收后，参与企业可以获得收益，企业凭借技术优势、管理经验，可以降低项目风险，提高项目服务质量，减轻政府的管理负担。此外，该模式可以促进政府角色的转变，使政府从传统的公共项目经营者变为监督者，更有利于社会资本的合理优化配置。

    3.2?PPP项目融资模式引入农村水利建设的机会

    第一，政策支持社会资本对基础设施投资的参与。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》明确的指出，保证农业水利工程投资的合理收益。由此可见该种模式得到了国家相关政策的大力支持。

    第二，社会主义新农村建设中基础建设需求的资金刚需缺口大。社会主义新农村快速发展阶段，基础设施投入需求旺盛。农村水利建设项目资金缺口巨大，地方政府受困于债务危机，给社会资本参与农村基础设施提供了大量的空间。

    第三，PPP项目融资模式可以充分发挥市场在资源配置中的决定作用。农村建設项目作为准公共项目有一定的经济效益和社会效益。PPP项目融资模式将社会资本引入农村水利建设项目，供需双方通过市场机制进行交易、经营，促使各方效益最大化，提高农村水利建设项目的效率。

    此外，农村水利项目是农村建设的刚需，关系到国家粮食与饮用水的安全。参与该项目的社会资本，企业实体负有高度的社会责任，是实现企业价值使命的重要方式。

    3.3?PPP项目融资模式引入农村水利建设的制约因素

    第一，PPP项目融资模式涉及的主体较多，包括政府发起人、承包商、运营商、融资方等各参与方，都代表自己的利益，在项目建设的任何阶段，各参与方的利益矛盾都会牵制项目的进展。因此各方利益协调是否统筹兼顾是项目是否合作成功的关键。

    第二，农村水利建设项目周期长，投资额度大，项目参与方之间的合作期限较长，加大项目的风险。农村水利建设项目本身的公益性特征与参与项目的私营企业追求利润最大化目标有矛盾，尤其对收益低的项目，参与的合作的企业竞争者可能会较少，项目成本会增加，服务三农的效益也会降低。

    第三，参与PPP项目的企业的财务风险会转嫁到政府或者项目本身。参与PPP项目的私营企业往往采用银行贷款的方式进行资金筹集。该企业本身的财务风险可能会转嫁到项目中来。例如一旦参与PPP项目的企业发生资金链断裂，破产或者转移债务的风险就会威胁到PPP项目的进展，政府也可能因为担保而发生连带责任。

    3.4?农村水利建设项目引入PPP项目融资模式的不利因素

    目前政策上给予支持得到肯定，但关于PPP项目融资的相关立法并不完善，缺乏相应的监管机制，为项目建设的短板，PPP项目融资环境不良。资金使用监管不力，社会资本的进入门槛较高，而且社会资本与政府资本的地位不对等，PPP項目中政府的角色定位不清晰，在项目实践中，政府容易对自身在项目中的职能认识不足，把责任转嫁给参与的第三方企业，缺乏相应的支持协调工作。同时，目前农村水利建设项目的评估缺乏合理、科学的系统，给参与企业追求短期获利较大空间，也给项目的工程质量埋下了很多隐患。项目投资额度大，期限长使得项目未来的规划不充分，致使很多项目中途暂停，使公共利益难以保障。

    4?农村水利建设PPP项目融资的合理规划

    目前农村水利建设引入PPP项目融资模式已经尝试，但毕竟刚开始，每个项目的周期长达十几年或几十年，引入这种模式不过三五年。科学规划农村水利建设PPP项目，造福百姓，功在当今，利在后世。

    PPP项目可以划分为准备、招标融资、实施三个阶段。

    4.1?项目的准备阶段

    要对项目做好科学规划。根据政府制定的发展规划，论证项目的可行性。对社会资本的吸引力能力，风险承受力进行全方位综合评估。参与的金融机构，要高度重视项目的可行性研究，将风险控制在可以承受的范围内。经过严格论证的项目才可进行招标。

    4.2?招标阶段

    要保证项目投标、评选中标者、谈判与签约程序的合规性与科学性。SPV项目公司成立的合法性与独立性。以项目公司为主体与项目参与各方进行沟通需要合理确定融资结构，考虑项目总资金需要量、使用期限、资金成本和构成。相关商业银行或其他金融机构发放融资建议书，与金融机构协商签订贷款合同。

    4.3?项目实施阶段

    包括项目的开发建设、运营维护、项目移交，与SPV公司的清算。

    开发建设阶段：SPV公司要做好与参与各方的合同审查与签订，以及建设情况的监督检查。

    项目运营阶段：项目运营可以特许第三方运营，运营方保证项目正常运行，同时接受政府与贷款银行对投资方向与投资项目的监督。运营期SPV公司将经营权移交政府，移交之后，项目公司的使命完成，到相关机构办理注销登记，或者接受新的建设项目。

    参考文献：

    [1]李均龙.?PPP融资模式在农村水利建设中的应用[D].青岛：青岛大学，2018.

    [2]叶婉.?湖南农村安全饮水工程中PPP模式应用研究[D].长沙：湖南农业大学，2017.

    [3]龙海玲.?农村水利设施PPP融资模式研究[D].贵阳：贵州财经大学，2016.