地方政府行为及政府间合作模式探讨

    白竹岚

    提 要 地方政府作为区域经济发展中的独立利益主体，其行为在区域经济发展过程中所起的作用不容忽视。文章在尊重地方政府独立利益诉求的基础上研究地方政府行为动机及利益博弈，探讨政府间合作模式，以期促进区域经济协调发展。

    关键词 地方政府；合作模式；利益共享机制

    一、地方政府行为动机及利益构成

    作为市场经济的重要主体之一，地方政府行为的根本动机在于自身利益的最大化。利益的契合点是地方政府合作关系的基础 因此有必要分析地方政府的利益构成。在我国 地方政府是特殊的活动主体 具有多重使命 扮演着多重角色。因此 地方政府的利益构成也比较复杂 其利益倾向和利益目标也表现出多重性的特征，主要包括以下三个方面：

    第一 地区经济发展的利益。作为地方经济活动的调控者和监管者 地方政府的使命是谋求本地经济的快速发展 地区资源的最优配置及本地利益最大化。为此 地方政府必须履行经济管理的职能 维护地方市场竞争秩序 并对资源配置进行调控 以促进地区经济发展，提高人民生活水平。此外 地方政府还应发挥其经济和社会管理的功能 注重公平和效率的统一 处理好经济增长与资源、环境可持续发展。

    第二 地方政府机构利益。地方政府在追求地区经济快速发展的过程中 不可避免地从自身出发 谋求本部门和本单位利益的最大化。我国实行分税制改革后 中央和地方的财政和税收发生了重大变化 在地方事务和公共服务任务没有减少反而增加的情况下 地方的可支配财力却又受到很大的削弱；强大的社会经济发展需求以及中央和地方财权、事权划分的模糊性共同强化了地方政府的利益主体意识 迫使地方政府努力实现本部门利益的扩张。这就造成地方政府千方百计谋求地方财政收入的扩大 谋求机构规模的扩大和部门预算的增加。

    第三 政府官员自身利益。作为社会个体 政府官员在现实社会经济生活中有生存发展的需要 也都有自己的利益取向 具有利益最大化的本能欲望 时刻考虑自身的私人利益。我国地方政府官员同时处于两种竞争之中 既有为本地区经济发展而进行的竞争 同时又为各自的政治晋升而竞争。地方官员在进行竞争与合作策略选择时不仅要计算经济效益 还要计算其自身的政治晋升利益。在实行领导干部选拔和晋升标准与地方经济发展绩效挂钩后 地方政府官员在地区经济活动和管理本地经济事务中的行为逻辑发生异化 企图通过推动本地经济快速增长来达到自己快速晋升的目的。

    二、地方政府利益博弈分析

    区域经济发展过程中 不同地区地方政府的利益存在矛盾和冲突，但是各地区地方政府之间的利益并不是此增彼减的关系 可以通过建立合作博弈关系实现共赢。在地区关系中 某些地区的行动将给其他地区带来收益或者损失 各个参与者依据自己获益或损失大小来权衡博弈的策略。

    第一 如果一个参与合作的地方政府的先发行动？穴如设置贸易壁垒？雪既不能带来区域整体福利的增加 也不能带给其他地区额外的收益 那这种行动肯定要遭致其他成员的强烈反对。

    第二 如果某地区的先发行动在给自己带来收益的同时还给整个区域的利益带来"溢出效应" 但是 其行动可能给其他参与者带来直接或间接损失？穴或对其他参与者的收益没有明显影响？雪 则其他地区的地方政府将采取消极对抗的方式 合作关系难以达成。

    第三 如果某个地方政府的先发行动不仅给整个区域的利益带来"溢出效应" 而且给其他地方政府带来某种形式的收益？穴或者其带给其他参与者的间接受益大于直接损失？雪 则其他地区政府会选择合作的态度来接受其行为 这样 地方政府之间的合作关系就得以达成。

    第四 如果博弈的利益分配机制不健全 参与合作的地方政府的利益分配额度低于他们的预期 或者小于其投入的成本 那么合作均衡将被打破 地区之间退入非合作与竞争的状态 进而可能产生地方分割和恶性竞争局面。

    第五 如果利益分配机制比较健全 地方政府在参与合作后能获得预期收益 并且合作收益能在各地区之间进行比较公平合理的分配？穴相对弱势的参与者还能得到相应的损益补偿？雪 那么地方政府之同的合作博弈就能顺利进行 地区之间就能逐步建立长期稳定的合作关系。因此 完善利益分配机制 有助于推动合作各方博弈均衡的达成 加快利益共享机制的建设将成为区域经济实现长足发展的重要保证和必然要求。

    三、政府间合作模式创新——利益共享机制设计原则及基本框架

    利益共享机制是利益共享的制度化形式和运作规则 即在合作主体之间达成利益分配和协调的契约 通过制度化手段明确界定各合作方的经济权利 规范合作收益的分配方式 合理分配合作成果 分摊合作风险 补偿合作损益 从而实现合作主体的互利和共赢。

    设计利益共享机制应遵循以下原则？押

    （一）公平、平等协商原则

    公平、平等是利益共享合作机制的首要原则。利益共享机制需要坚持公平平等的市场原则 各参与合作的地方政府无论行政层级高低 不管经济发展水平差异 在合作中的地位和追求本地利益的权利是平等的。公平原则有助于凝聚各地区的经济利益 能有效减少区域合作的障碍和阻力。

    （二）激励相容原则

    激励相容即合作各方追求本地及自身利益的行为应与实现区域经济一体化的目标相吻合。坚持激励相容原则要求协调各个博弈主体之间的利益矛盾 使各方都意识到合作的预期收益必然大于非合作的收益。激励相容原则是设计利益共享机制的本质要求 也是地方政府进行合作的共同目标。

    （三）投入与收益成正比原则

    投入与收益成正比是投资的一般原则 也是解决利益分配问题的普遍原则。区域合作既是参与各方项目和产业上的合作 又可以看作各地政府作为地区经济的投资人与其他地区进行的合作投资。因此 其利益分配也应该遵循投资的一般原则 各地从区域合作中获得的收益要以其投入资源？穴包括资本、土地、能源、人力资源、高新技术、管理经验等？雪的价值为依据 合作收益的分配要与各地投入的资源成正比。

    （四）风险共担原则

    风险共担是利益共享机制中利益补偿的进一步体现。地方政府合作很大程度上表现为区域合作投资 既然是投资行为 必然会面临投资风险。合作收益的分配要坚持风险共担原则 将各成员面临的不确定因素和潜在风险考虑在内。合作成员共同承担风险 并对遭受风险和损失较大的地方政府成员进行适当的补偿，有利于降低合作成员个体的风险 减少不确定性 从而消除合作成员的种种顾虑。

    依据上述原则，利益共享机制基本框架的建立主要应考虑以下方面：

    第一 建立统一的合作规则和激励相容的分配机制。目前地方政府的合作普遍缺乏统一的合作规则 迫切需要健全和完善地方合作的规则。在统一规则的框架下充分发挥各地的比较优势 并尽早建立激励相容的合作机制 使合作各方追求自身利益最大化的行为与实现区域经济一体化的目标相吻合。

    第二 地区之间利益协商机制不健全 地方政府的利益构成难以明晰 各地不同利益不能得到充分有效表达 因此有必要尽快建立制度化的利益协商机制 在政府间合作时实现公开透明、公平协商 综合考虑各方多元化的不同利益。

    第三 由于尚未形成规范的合作协调机构 地方政府合作往往缺乏统一的战略规划 这就需要专门成立制度化的区域合作管理机构和具有约束力的地方利益协调机构 充分履行统筹规划与协调利益矛盾的职能。

    第四 利益补偿机制不完善 财政转移支付不健全也是削弱地方政府合作动力的重要因素 建立完善的利益补偿机制对于平衡不同地区之间的利益分配和弥补合作各方的利益损失至关重要 有利于真正实现风险共担。

    第五 配套的人事组织制度与有针对性的政绩考核制度是地方官员重视区域合作的推动力 革新地方官员政绩考核与晋升制度 建立与区域合作绩效挂钩的政绩考核新机制。

    综上，要建立政府合作的利益共享机制 应该制定统一的合作规则 建立激励相容的分配制度；建立制度化的利益表达和协商机制；成立有约束力的利益协调组织和机构；完善利益补偿机制 建立规范的财政转移支付制度来实现利益转移和利益补偿；革新政绩考核与评价制度 建设有利于推进地方合作的政绩考核体系。同时要积极推动地方政府职能的转变 把其主要职能转变到承担政治责任和提供公共服务上来 促成各级地方政府立足于区域整体利益加强协作与配合 促进资源要素的区际流动 形成优势互补、错位发展的局面 进而推动区域经济协调发展。

    责任编辑：李佳佳