善治理念下城乡居民养老保险制度可持续发展策略

    张芳铭

    【摘 要】 今天，中国正在快速进入老龄化社会，但现行的城乡居民养老保险制度仍然存在着许多问题，城乡居民基本养老保险的保障水平存在较大的差异，难以真正实现广大城乡居民老有所养。本文将研究城乡居民养老保险制度运行中暴露出的主要问题，并探讨基于“善治”理念下的居民养老保险制度可持续发展策略。

    【关键词】 城乡居民养老保险制度 善治理念 可持续发展 策略

    一九九〇年代，日本泡沫經济破裂，社会长期陷入少子老龄化。今天，我国同样步入老龄化社会，据统计，2018年，我国60周岁以上人口超过24090万，其中65周岁以上人口超过15830万，老龄人口数量高居世界第一，老龄化速度同样高居世界第一[1]。大量增长的老龄人口，增加了国家的经济负担，而现行城乡居民养老保险制度又存在着一些不足之处，难以提高城乡居民养老保险的保障水平。

    一、当前城乡居民养老保险制度存在的问题

    据统计，截止2018年上半年，全国城乡居民基本养老保险参保人数达4.095亿人，合计参保人数达9.25亿（其中新农保参保人数达4.6亿），基本养老保险覆盖率超过66%。但现行的城乡居民养老保险制度仍然存在着许多问题，面临严峻的考验。

    （一）城乡养老金支出存在较大差异

    2017年，城镇人口参加基本养老保险的人数为40293.3万人，当年离退休职工11025.7万人，养老基金支出 38051.5万元，人均支出每月2875.97元。同年，全国城乡居民领取基本养老保险待遇人数为15597.9万人，养老基金支出 2372.2亿元，人均支出每月126.74元。具体到农村养老金水平，则只有人均每月75元，城乡养老保险基本保障水平差距超过38倍，同老不同命，这是非常不利于和谐社会建设的[2]。

    （二）养老保险制度难以为弱势群体提供有效基本保障

    毋庸置疑，今天的中国已经出现了明显的两极分化，社会上已经形成了新的、数量庞大的弱势群体（具体人数难以统计，但估计至少超过几千万人）。弱势群体接受的教育程度较低，收入微薄，年龄较大，体力、精力、知识结构难以适应激烈的市场竞争（相当一部分弱势群体还身患各种疾病）。——城乡居民养老保险制度设计的初衷，就是为了向广大弱势群体提供基本养老保障（只要个人年年缴费，累计缴满15年，达到领取年限，便可领取养老金）。但从实际情况来看，弱势群体收入偏低，往往无力每年定期向自己的账户缴纳保费，只得放弃参保[3];而城乡居民养老保险制度也就无法发挥保护弱势群体的作用。

    二、“善治”理念

    英国曼彻斯特大学教授，地方治理研究专家格里·斯托克经过长期研究，提出“good governance”，汉语意译为“善治”。善治，可以理解为使公共利益最大化的社会管理过程，善治本质上是政府与公民对公共事务开展的合作管理。

    自近现代国家于十八世纪后建立起来后，政府便包揽了社会治理的全部职能。但人们逐渐发现：政府的能力实际上是极为有限的，包打天下的万能政府是不存在的（而且政府治理往往存在着效率低下、贪污腐败等问题）。同时，人们还发现伴随着经济的发展、技术的进步、法治的提升，公民社会日渐成熟。——因此，格里·斯托克教授提出“善治”理念，法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨进一步将“善治”描述为：通过司法独立保障全体公民的安全;公共机构进行有效的行政管理，公开、透明地管理公共开支;政府领导人实行责任制，向本国全体公民负责;政治具有高度的透明性，全体公民可以实时了解公共管理的情况;全体公民通过制度化渠道，积极参与公共事务，从而实现公民社会的自我管理[4]。

    三、探讨基于“善治”理念的城乡居民养老保险制度长期可持续发展策略

    应当承认，在我国计划经济时代，长期存在着“万能政府”的现象，政府垄断了几乎一切公共事务，但由于长年存在较大的财政赤字，又难以进行高效率的公共管理。——而“善治”理念则强调社会治理主体多元化，鼓励公民与政府合作，共同开展公共管理，这无疑为我们提高国家治理能力、完善城乡居民养老保险制度打开了一条新的思路。

    为实现城乡居民养老保险制度长期可持续发展，基于“善治”理念，我们认为，可以实行如下策略：

    （一）明确政府责任

    我国宪法明确规定：国家的一切权力属于人民。秉持“善治”理念，政府应当明确自身的定位，明确自己在城乡居民养老保险制度建设中应当扮演的有限责任。——2018年，我国经济总量已经超过90万亿元，全国居民人均可支配收入超过2.8万元，而农民人均养老金最低标准仅为每月90元。这从侧面折射出政府在城乡居民养老保险上的补贴仍然存在着较大的历史欠帐（数十年来，国家的积累基金过大，而劳动者的工资收入，尤其是农村居民的收入却长期追不上资本积累的速度）。因此，政府应当承担起完善城乡居民养老保险制度的主要责任，要主动的、不断地加大对城乡居民养老保险的财政投入（2017年，全国城乡居民基本养老保险基金支出为2372.2亿元，当年公共预算支出为203085.49亿元，养老保险基金支出仅占财政支出的1.17%;而当年美国养老保险支出占公共开支的40%），让全体城乡居民在退休后仍然可以有尊严地生活[5]。此外，政府还应当不断提高城乡居民（尤其是普通体力劳动者）养老金水平，同时适当降低机关事业单位人员、国企领导养老金水平，并适当降低弱势群体缴纳保费的金额，消除“同老不同命”的不正常现象，真正起到维护社会公平的作用。

    （二）鼓励公民参与

    “善治”之所以称之为“善治”，关键在于公民的有序参与。而城乡居民基本养老保险制度关系到十四亿中国人能否老有所养，更需要全体公民主动参与。因此，我们认为：应当积极鼓励公民参与到养老保险制度建设中来。

    鼓励公民参与城乡居民养老保险制度建设，不能简单地理解为动员每一个年龄超过18周岁的中国公民年年缴纳保费，更不能片面地理解为鼓励公民自愿延长养老金领取年龄，推迟领取养老金。——我们以为：鼓励公民参与到城乡居民养老保险制度建设中来，首先，应鼓励广大公民就养老保险制度改革、完善充分发表自己的意见，让全体公民参与到养老保险制度顶层设计、制定、决策的过程，让全体公民深刻意识到养老保险制度的确是在维护公民的切身利益。

    其次，当下中国已经出现了数量庞大的中等收入群体（包括民营企业家、职业经理人、IT界精英、网络大V、律师等新兴社会阶层，而且他们的人数已经超过弱势群体），他们普遍接受过高等教育，具有较强的法律意识与合理的知识结构，学习能力较强，并且渴望在公共事务管理方面一试身手[6]。所以，应当因势利导，鼓励中等收入群体的有识之士们积极参与到养老保险制度建设中来，鼓励他们在养老保险管理上承担更大的责任，鼓励他们帮助、引导弱势群体（尤其包括农民工）参加养老保险;此外，还应鼓励先富起来的一部分居民为城乡居民養老保险主动贡献更多的保费（国家可以为他们提供一些个人所得税上的减免）。

    第三，增强城乡居民养老保险制度运行的透明性。没有透明性，“善治”也就沦为了镜花水月。城乡居民养老保险基金来自于国家财政与全体公民，用之于全体公民，因此，我们认为，应当引入ERP系统，让养老保险基金在阳光下实行全过程透明运行，并实现对养老金收支的精细化管理。

    结束语

    据估计，2020年全国老龄人口将超过2.48亿，而现行城乡养老保险制度很难提高两亿多老龄人的基本生活水平。因此，我们应当基于“善治”理念，大胆鼓励公民参与养老保险制度建设，力争实现养老保险制度长期可持续发展。

    【参考文献】

    [1] 董克用，施文凯.从个人账户到个人养老金： 城乡居民基本养老保险结构性改革再思考[J/OL] .社会保障研究， 2019（01）：3-12[2019-02-12].

    [2] 石晨曦.城乡居民基本养老保险隐性财政负担——基于长寿风险背景下的精算分析[J] .兰州学刊 ，http：//kns.cnki.net/kcms 2018（12）：196-208.

    [3] 申丽舒，何宏莲，那艳华.新时代实现养老保险制度城乡统筹融合发展的路径探究[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版） ，2018（11）：84-88.

    [4] 宫晓霞.财政支持城乡居民养老保险制度：面临的风险及应对策略[J].经济社会体制比较，2018（01）：45-53.

    [5] 陆俊林. 城乡居民社会养老保险财政筹资责任分担机制研究[D].合肥工业大学，2017.

    [6] 朱莉莉，褚福灵.建立以“保基本”为目标的城乡居民基本养老保险筹资增长机制研究[J] .当代经济管理，2016，38（02）：80-86.