温江区农村集体建设用地流转中存在的问题及建议

    郑峻青 邹秀 孟洵

    摘 要：温江区在2006年推行了新的土地政策“双放弃”模式，为了揭示温江区推行新政策后还存在的问题，并希望针对这些问题提出有效的改革建议。本文通过对温江区公平镇、万春镇、柳城镇实地调查，发现温江区在新政策的环境下存在的一些问题：农村集体建设用地利用较分散、一户多宅的现象严重、公共设施用地投入较少。分析产生这些问题的原因，提出了完善相关法律法规、完善土地收益分配制度、加强对农村集体建设用地的合理规划的建议。

    关键词：农村集体建设用地；土地流转；土地市场；流转收益分配

    文章编号：1004-7026（2018）01-0030-02 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A

    1 研究背景

    农村集体建设用地是指所有权归集体，乡镇用于公益事业、公共设施和农村居民居住的用地[1]。随着我国经济的不断发展，土地资源日渐紧张，增加了城市土地的价格。同时由于农村人民的收入不断增加，渴望拥有更加便利的生活，很多农村人口纷纷前往城市工作，导致农村大量土地闲置。闲置下来的土地逐渐被投资商进行开发利用，由于双方利益的驱使，土地流转市场日渐活跃。但是目前我国对于集体建设用地使用权流转的法律法规并不完善，比如集体用地中的宅基地，国家规定宅基地所有权是集体，使用权是农民个人，因此不允许个体将宅基地进行转让出租[2]。但是却没有明确宅基地上所建的住宅是否可以转让，这种模糊的定义使得流转市场十分混乱。

    2 研究意义

    本文所研究的温江区作为改革试点区，主要提出了“双放弃模式”，若农民愿意自愿放弃土地的承包经营权和宅基地的使用权，那么可以获得由政府出资的在城区建设的住宅，同时享有与城镇居民一样的社保待遇[3]。这种模式有效的解决了宅基地被闲置的问题，政府统一收回的土地由社区集体经营可使闲置的土地得到有效利用。但是，在改革中仍存在一系列的问题需要解决，本文通过研究温江区集体建设用地流转现状分析出当前土地流转中所存在的问题，并结合文献提出解决的办法。对温江区更快综合全面的发展具有重要的意义。

    3 调查对象

    3.1 研究地区概况

    温江区是成都市市辖区，成都平原腹心，东临成都市青羊区，南毗双流县，西接崇州市，北靠郫县、都江堰市。全区幅员面积277.8km2，管辖6个镇（公平镇、万春镇、踏水镇、天府镇、和盛镇、柳城镇），4个街道办事处，166个村。2012年末温江区常住人口46.1万人，城镇化率64.0%。其中：非农业人口30.48万人，农业人口7.85万人[4]。

    4 调查内容

    4.1 温江区农村集体建设用地流转现状

    4.1.1 “双放弃”制度下城镇化水平明显提高。温江作为率先提出土地改革的地区之一，自2006年开始改革以来获得了很大的成就。许多农村人口都实现了身份的转化，促进了城镇化水平的发展。政府对农民自愿放弃的土地进行统一规划集中利用，将土地承包给企业，实现了土地的再次利用，有效的降低了土地的浪费。另一方面，“双放弃”制度为想去城市的农民提供了较好的平台。

    4.1.2 农村建设用地流转市场活跃农民利益得到有效保证。温江区的改革使农民的效益有了很大的提升。为了鼓励农民将自己的土地变为可流动资产，温江区单独成立了温江区农村产权流转担保有限公司和温江区农村产权交易公司。前者主要负责担保土地承包经营权和对抵押融资宅基地、房屋住宅等。后者主要负责林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权等流转和产业化项目融资。可见，温江区对于农村土地流转十分重视，为土地流转专门成立部门保证农民的利益。村民认为随着土地政策的不断改革，自己的生活水平有了很大的提高，并且表示在土地流转中自己的利益基本得到保证。

    4.2 温江区农村集体建设用地流转中存在的问题

    4.2.1 农村集体建设用地利用分散。通过查阅文献，走访当地发现由于农村居民点分散，地块普遍偏小，且建设缺乏秩序，虽然建设用地占地面积大，但是由于不符合节约集中利用的原则，建设用地的利用率很低。另一方面，随着温江发展越来越快，开发区的面积也逐渐扩大，但是开发区的布局却不集中，土地投入量相当大，浪费较为严重。温江区的重点乡镇的分布也是比较零碎，导致很难将土地大面积利用起来。

    4.2.2 农村集体建设用地公共设施用地较少。通过走访发现，乡镇内公共设施建设用地占地面积有所不足，乡镇的绿化率也比城区内少。一些居民对目前的公共设施并不满意，在全面规划城乡服务公共设施方面还需要进一步完善。可见，温江区的公共服务设施还不能满足居民的需要，应该加大对公共设施建设的土地投入和资金投入。

    4.2.3 以农村宅基地为主“一户多宅”现象严重。据走访调查发现，温江区一户多宅家庭占调查住户的39.94%，调查家庭中一户多宅的家庭户均拥有宅基地约为128.9～142.5m2。违规面积比例是影响农村集体建设用地流转的重要因素，由于国家对于农村宅基地的管理还不够规范，且宅基地分配给农民可以无偿、无期限的使用，且宅基地可以继承。因此，许多农民千方百计的获取宅基地，導致“一户多宅”现象的普遍。

    4.3 温江区农村建设用地流转中存在的问题原因分析

    4.3.1 缺乏合理的规划措施。就温江区农村建设用地利用率低的问题，原因主要为政府虽然大力控制农村用地的浪费率，将荒废的土地再次利用，但是，却缺乏整体的规划。导致土地分散，虽然土地荒废率大大降低，但整体的利用率的提高却不对等。

    4.3.2 有关法律法规不完善。目前国家设计农村集体建设用地的法律主要是《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》，对与土地流转并没有详细的规范条例。因此，在流转中出现了很多问题。就集体建设用地中的农村宅基地来说，由于我国宅基地使用权的关系复杂，无论从流转的条件、范围方式及土地产权等都没有明确的法规依据[5]。当出现了相关问题时缺乏有关政策做指导，也就增加了宅基地的管理难度。许多村民对相关法律不熟悉的情况下将宅基地出租和转让，若交易双方发生纠纷，没有相关法律做规范约束，问题很容易被扩大化，导致更大的案件，也不利于农村社会的稳定性[6]。

    4.3.3 “双放弃”模式与“增减挂钩”衔接性差。温江区政府在“双放弃”改革中对农民的补偿标准是按照“组内平均水平”，这种做法的好处是有效的避免确权纠纷的同时还减少了制度推行的成本。但是到改革后期，这个方法出现了明显的缺陷，由于实测指标与人均水平有所差异导致建设用地指标的标准无法确立。又由于前期当地政府对土地产权问题的登记上有所纰漏，因此导致“双放弃”与“增减挂钩”的衔接性所有不足。这些问题的出现使温江区土地改革效益难以达到预期的效果。

    4.3.4 大力发展开发区忽视公共设施建设。温江区自实行新的土地政策以来，农村人民人均GDP有了明显增长。大量农村用地被政府有偿回收，并有效利用承包给各企业开发建设工厂等。在集体建设用地分划上忽视了公共设施的建设，虽然土地利用率有了提高，但是公共设施用地较少，农民生活环境还有待改善。

    5 关于温江区农村集体建设用地流转的建议

    5.1 加强对农村集体建设用地的合理规划

    根据温江区的实际情况成立专门的农村集体建设用地规划部门，结合规划优秀的地区案例。对农村进行重新规划，对开发区的建设和公共设施的建设等统一规划，使建设用地得到最大化的利用。在保证地区经济高速发展的同时，提高农民生活环境。

    5.2 完善有关法律政策

    国家以及当地政府一直关注着农村集体建设用地的流转问题。温江作为土地改革的示范点，在政策的推行上有值得借鉴的地方，也取得了相应的效益。但是法律规范一直是没有彻底解决的问题，当前国家出台的有关集体土地流转的法律还停留在较为笼统的层面上。因此，在推行新政策时缺乏相应的法律作为规范，导致难度增加。

    5.3 完善政策配套注重制度政策的衔接

    在创新土地政策的建立过程中，要注重与国家政策的衔接和配合。不能违背国家相关政策的约束，要注重与国家政策和相关法律的协调。此外，要统一标准，如补偿标准等。如果标准不同，新政策的推行就会遇到困难，影响农村的稳定性。

    5.4 完善土地收益分配制度

    由于缺乏合理统一的土地流转交易市场制度，土地流转的收益分配也十分混乱。如何兼顾国家、集体、个人的利益，温江区在土地流转市场日益活跃的环境下，需要秉着“公平分配原则”建立适合当地的土地收益分配机制，原则上农民作为宅基地使用权拥有人应享有绝大多数利益，有关集体组织分配剩余的流转收益，根本上保证农民的利益。只有合理的分配制度才能使市场健康有序的运转。

    参考文献：

    [1]刘俊.中国土地法理论研究[M].法律出版社，2006：317-319.

    [2]王利明.物权法研究[M].中國人民大学出版社，2002：27-29.

    [3]何忠洲.“成都试点土地换身份：双放弃加快城乡统筹进程”，搜狐网.

    [4]温江在线.http：//baike.so.com/doc/5203084-5434942.html

    [5]樊志全.土地权利理论与方法[M].中国农业出版社，2005（2）：110一270.

    [6]左良平.土地承包经营权流转法律问题研究[M].长沙，中南大学出版社，2007（6）：7-9.