当前我国问责制存在的问题与对策分析

    潘灵霞

    摘要：2003年非典时期，新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。从此，官员问责开始走入了公众的视野。文章从问责制的重要意义入手，分析我国目前问责制在推进过程中存在的问题，并对健全完善我国问责制提出相关建议，以期对我国问责制的推进有所裨益。

    关键词：问责制；责任政府；行政管理

    2008年，我国发生的一系列事件事故的处理过程中，有相当一批官员或引咎辞职，或被撤职免职，有的甚至承担法律责任。有不少国外媒体认为，这是我国新近掀起的一场席卷全国“问责风暴”，国内一些媒体则把2008年称为我国政治领域的“问责年”。毫无疑问，此次“问责风暴”是我党加强自身建设和政权建设、推进干部制度改革的一个明确信号，有利于巩固人民群众对党和政府的信任，树立党和政府的国际形象，对各层级的官员也起到了一定的震慑和警示作用。但是，无论这样的风暴再多，风暴的强度再大，也只不过是短期行为，只会产生短期效应，要解决根本问题，必须有严格意义上的制度构建。那么，如何使问责制在起到“止痛剂”作用的同时，从制度建设上成为治本之策的“长效药”；如何使“问责风暴”真正走向“问责常态”，这是值得深入思考的问题。

    一、推行问责制的意义

    （一）实行问责制有利于责任政府的建立

    责任政府就是负责任的政府。根据委托-代理理论，政府的权力是由人民委托赋予的，权力与责任是相伴随的，政府在赋予权力的同时，也被赋予了相应的责任，即政府的权力和责任都是来自于人民，政府必须对人民负责。实施问责制，有助并有利于转变政府职能，深化行政体制改革，在理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系中明确政府及其行政官员应承担的责任，从而提高其依法行政水平，实现政府及其行政官员职能职责的归位、定位和正位，塑造一个守法、守责、守信的当代责任政府。实施问责制，可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。同时，问责制还弥补了国家法律上的空白，不仅对行政官员的“乱作为”要问责，对“不作为”和“无作为”的也要问责，这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变，提高责任政府的效率。

    （二）实行问责制有利于打破传统为官之道，构建勤政、廉政、优政、行政文化理念

    长时期以来，一些行政官员不仅存在严重的“官本位”的思想，同时也有着“无过便是功”的杂念，因而在实际工作中“不求有功、但求无过”的想法在头脑中根深蒂固。实施问责制，不仅从体制上体现了制度监督、纪律惩罚的作用，还有利于打破传统的行政官员队伍“能上不能下”的陈规陋习，建立一种更加直接有效的竞争淘汰机制，拓宽行政官员“能下”的渠道。实施问责制，就意味着当行政官员，不仅要勤政、廉政，而且还要优政。在坚持“能者上、庸者下”的同时，必须树立新的行政文化理念：为官必须做事，做事必须负责，权力责任对等，奖励处罚并重，权力越大，责任也就越重。胡乱作为的、不肯作为、不愿作为的，同样也要接受问责。

    （三）建立实施行政问责制，有利于整肃吏治，优化国家公务员队伍，造就高素质行政人才

    长期以来，有些行政官员责任意识淡漠，不谋事、只谋官，只知享受权力，而不知自觉地去履行与权力并重的义务和责任。有些地方的制度规章虽说一订再订，但终因其职责不清或考核措施落实不好，也就成了一纸空文或纸上谈兵。建立实施行政问责制，可以实现由以往的以人管人到以制度管人，从无序监督到有序监督，从内部监督到社会监督，从“权力主体”到“责任主体”。问责追究，有利于整肃吏治，谁用的干部谁管理，并负有连带责任；有利于日常管理，优化官员队伍，造就高素质的行政人才，防止权力滥用，将压力与动力、权力与责任、能力与效力有机地统一起来，任其职，就要负其责、尽其力、操其心。

    二、我国问责制推进中的问题分析

    问责制的意义毋庸置疑，在我国的推进力度也是逐步加大，各地纷纷出台相关的规章制度，但是，必须清醒认识到的是，促使问责制走向常态化的制度构建并不健全，在问责制的推进过程中还存在着一些问题：

    （一）问责主体存在空白，优势得不到发挥

    在法制国家，政府工作人员要受到4种力量的问责：民主授权的最高权力机关；政府专门的监督机构；行政主管部门；政府之外的监督系统，如群众、司法、舆论等。在我国，当前的行政问责视野还比较狭窄，主要停留在行政体系内部的等级问责，即上级问责下级上，即“同体问责”，这其实是一种利益相关者的责任追究机制，与民主政治的要求是不相符的。与此同时，立法机关、司法机关、社会公众等异体问责比较薄弱，不能充分发挥问责制的优势。

    （二）问责客体不够明确，易造成不公平现象

    目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，绝大多数都把行政问责的对象局限于行政首长。而实际上，各级党委在我国政治结构中的地位和作用是不言而喻的，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手的领导。在一些官员问责中，行政一把手受到处理，党的一把手却没有受到处理，缺乏明确责任体系的问责制度此时就显失公平了。

    （三）问责内容范围宽窄不一，发挥作用有限

    问责制作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。不仅包括经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。目前在各地制定的问责制度中，问责内容的范围宽窄不一。如云南省的《省政府部门及州市行政负责人问责办法》中，列入问责事项的有10种情形；《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为2类15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种；《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》则将问责范围扩大为9类64种。问责内容范围在某种程度上的不确定性，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，不能全方位地约束行政权力。

    （四）问责程序尚不够健全，影响问责结果的公正

    当前的问责制在问责程序上是有缺失的，关于问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等还都没有明确的制度规范。这使得问责仍然停留在依赖于领导人的意志进行处理的方式，不利于法制化进程。在问责事件中，绝大多数被问责的官员是保持沉默的，没有对组织处理做出令人信服的解释、说明和申辩，这既让公众对处理的理由产生怀疑，也不利于官员自身正当权利的维护。

    三、健全完善问责制的建议

    要使问责制真正常态化，成为解决根本问题的“长效药”，针对目前存在的问题，对问责制进行严格的制度构建势在必行，本文从“谁来问责”、“问谁的责”、“问什么责”、“怎么问责”等方面提出如下建议：

    （一）问责主体要多元

    问责是因授权而产生的，因而问责主体的界定与权力的来源和授予紧密相关。授权一般包括两个层面：人民对政府及其官员的授权，即异体授权，与之相对应的是异体问责，其主体是社会公众；政府对官员、上级对下级的授权，即同体授权，与之相对应的是同体问责，其主体是所谓的“上级”。在我国，问责的主体首先应体现为各级人民代表大会。这是因为人民代表大会是我国最高的权力机关和民意机构，并且在国家权力结构中高于行政、司法等其他国家机构。在此意义上，人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡，而是作为权力机关和民意机构，对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。人民代表大会的问责主体地位，就是由人民代表大会制度这种权力结构所决定的。当然，我们并不反对和否认上级政府对下级政府及其官员同体问责的权力，但民意机关和社会公众的问责确实应当放在首位。特别是当他们需要因所承担的责任而引咎辞职或责令辞职的时候，他们所面对的应是通过选举或决定任命授权与他们的人民代表大会，而不是上级党委和行政部门。这是一个法律程序的问题，而正当的法律程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。人民代表大会是最重要的问责主体，并不排除社会公众的问责主体地位。因为在某种意义上，人民代表大会的问责主体地位，正是源于它作为民意代表机关的性质。因此，建立适应社会主义政治文明要求的官员问责制，也离不开社会公众（包括民主党派、社会团体、企事业单位、其他各种非政府公共组织和公共舆论）对政府的有效监督，它们也是官员问责的重要主体。因此，实行异体问责与同体问责相结合，推动问责制的科学、规范、高效运行。

    （二）问责客体要明确

    从理论上来说，由于我们实行的是行政首长负责制，问责客体应指政府和及其工作部门的行政首长。而在大多数情况下，由于党组织作为社会主义事业的领导核心，对政府的施政或多或少地产生影响，因此，要视情况追究党的领导人的连带责任。另外，在现行的行政首长制的制度安排中，行政首长固然是决策的最后拍板者，但在集体讨论审议中，行政副职领导人的意见和态度却同样是重要的，我们绝不能以集体决策或行政首长负责制为名而忽视了对行政副职领导人的责任追究。对一些重大错误决策或失职事故，副职在决策集体讨论中持反对意见，其事后的责任追究应该减轻或免责，对持肯定意见者，即使不是其分管的工作也应该追究其连带责任，只有这样，才能保证政府决策更加科学，而少给人民群众造成不应该有的损失。

    （三）问责内容要确定

    抽象的讲，行政机关及其公务人员承担责任有4个层面：法律责任、纪律责任、政治责任和道义责任。行政问责的意义和作用在于开辟了法律制裁和行政处分之外的第3条监督渠道，对那些没有触犯法律和违反纪律的人和事，通过问责来追究责任，弥补了现有法律监督和纪律监督的不足，使未触犯法律、违犯纪律的不作为、乱作为，有了追究责任的依据。由此可见，行政问责主要解决的是行政官员应当承担的政治责任和道义责任问题，因此，对于问责内容范围的界定应在这个意义上具有确定性，即只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。

    （四）问责程序要规范

    没有程序保障，就不可能有真正的权利保障，程序的正义与否，直接关系到问责的结果是否公正。官员的问责，不应是政府腐败的“遮羞布”，也不应是迷惑大众的“障眼法”，因此它必须遵循公开透明的原则，并对处理的结果充分说明理由。公开的内容应当包括：官员职权的依据、具体事件的情报材料、监察的过程以及最终决定。在决定中应坚持说明理由的原则，载明认定与追究行政责任的事实依据，法律依据和裁量基准。唯有如此，才能让公众信服，对于官员也能彰显公平。

    建立问责制的最终目标是建设责任政府，防范责任事件。问责要制度化、常态化，将问责制度贯穿到日常的行政管理中。问责制度，应当是悬在每个官员头上的达摩克利斯剑，让官员提高责任意识、风险意识、民本意识，切实依法行政，心有忌惮、行有所止，减少乱作为、不作为。

    参考文献：

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    （作者单位：武汉市青山区委党校）