行政事业单位内控制度问题初探

    高伟成

    [摘 要]随着我国行政事业单位内控建设的全面推进，到2020年，所有行政事业单位将基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。文章旨在对某市行政事业单位的内控运行情况，分析存在的问题，提出对策，发挥内控的强大作用，大幅提升工作效率与服务能力。

    [关键词]内部控制;行政事业单位;内部控制基础评价

    [中图分类号]F294

    通过某市财政局汇总采集全市1250家行政事业单位的内部控制基础性评价资料，进行分析整理。参加该市财政局开展的“至少去一次”“最多跑一次”等上门服务座谈会，听取各行政事业单位领导及具体实施内控部门的意见与建议，获取相关一手资料。结合笔者在行政事业单位积累的经验，笔者认为近年来该市行政事业单位内控制度建设取得了不少成绩，但至今很多方面仍存在不足，并提出一些可行性的对策。

    1 某市行政事业单位内部控制中普遍存在的问题

    1.1 内控意识薄弱，没有深入人心

    相对于企业而言，行政事业单位内控的意识整体比较淡薄。分析其原因主要为以下两方面：一是行政事业单位领导不了解内控的重要性及必要性，“不求无功、但求无过”“做老好人”的思想始终扎根在领导的心中。二是行政事业单位内部人员缺乏内部控制意识。从调查走访的情况来看，有些单位虽然已经开展了内部制度的建设，但是认为这是多余的事情，正常的业务都开展不过来，实施的成本太大，完全是为了完成任务。

    1.2 内控机制不健全，缺乏可操作性

    近几年，根据各级职能部门的监督与指导，某市行政事业单位初步都建立了内控相关制度，但仍存在一些问题，主要表现在以下两方面：一方面是部分单位建立的规章制度执行不恰当。如单位把内部控制的任务全部交一人完成;内部控制岗位权责不清晰，未形成有效的岗位牵制;关键岗位未能不定期轮岗;未开展专项审计等情况。另一方面是部分单位建立的规章制度不完整。表面上虽然建立了规章制度，但在实际运行过程中，很多业务和人员还是游离于内部控制之外。

    某市行政事业单位的内控在机构设置上也存在一些问题。主要表现在以下两个方面：一是虽建立了内部控制机构，但是形同虚设。某些单位按照上级要求及时设立了单位的内控机构，但是没有机构编制、没有人员编制、没有经费来源，几乎是个“三无”机构。某些单位内部控制机构与财务处、综合处、政治处等内设机构合署办公，属于同一批人员，存在自己监督自己的情况。

    二是部分行政事业单位由于条件限制没有建立内控的工作机构。只是将财务的控制职能或者纪检监察的工作作为单位的内控建设内容。根据实地走访调查发现，某些单位也确实存在这方面的困难，如某办公室从上到下也就4个人，如建立内控机构既不符合单位的实际，也是对行政资源的浪费。

    1.3 內控组织架构不完善，控制活动缺乏活力

    从走访和实际了解的情况来看，存在以下两大问题：一是编制缺乏，身兼数职。在一些小的部门，如编办、宗教局、妇联等，本身编制数、人员就比较少，“一人多岗”现象较为普遍，办公室文员、会计、出纳等都是“一肩挑”。这样的设置既不利于内部控制的开展和执行，也不利于工作人员集中精力，高效完成本职工作。二是流程缺乏，执行不力。在原来行政单位实施公车改革之前，部分单位没有采购预算，车辆修理没有按照流程审批，没有送修单、清单等不规范现象;部分单位没有对车辆及人员，以及行车里程油耗进行绩效考核;有的单位虽然制定了操作流程但执行不力。

    1.4 风险意识不强，缺少风险评估

    相当部分调查的某市行政事业单位管理人员存在这样一种思维：行政事业单位承担的是社会管理和社会公益事业的职能，而不像企业那样从事生产经营，不是以营利为目的，因此也就不存在经营风险。恰恰是因为忽视这一点，行政事业单位就不会对面临的风险进行研究和分析，就会降低整个行政事业单位的风险识别能力。一是忽视了滥用职权和腐败的风险。2015年7月到2016年3月，某市各级纪检监察机关共立案1198件，其中涉及县处级干部案件9件、乡科级干部案件60件，处分1271人，移送司法机关52人。这些案件的背后都是官员缺少风险意识，滥用职权，最后造成国家财产损失以及个人身败名裂。

    1.5 信息滞后，沟通不畅

    当前，从某市的行政事业单位来看，还存在一些部门实行会计集中核算制度，如机关会计核算中心，教育、卫生等部门的集中会计核算中心，其中的会计核算和监督业务几乎都是会计核算中心在负责。在这当中存在职权不清、沟通不畅，会计核算中心认为只是代理记账不负责监督，被代理单位认为都是会计核算中心在记账，监督、报送等都是应该会计核算中心来完成的;会计核算中心无法监控实际业务发生过程，都是事后才发现问题，因此实际上单位的内部控制也无法提供及时且有效的消息。

    2 针对某市行政事业单位内控中存在问题的建议

    2.1 提高内部控制意识，形成单位内控文化

    行政事业单位内控是否能够顺利推进，关键还是看单位领导层对内控的重视程度。加强行政事业单位班子领导的内控培训，特别是“一把手”的内控培训。建议由某市监察委员会牵头定期开展内控制度的研讨培训班，通过学习逐步提高单位领导层的内控水平，让领导层真正掌握行政事业单位开展内控的重要性。只有单位“一把手”引起重视了，单位的内控制度才会真正建立起来。只有单位内部各科室每个工作人员都认真落实各项制度的贯彻执行，才能真正实现单位制定的内部控制目标。

    2.2 建立严密的岗位体系，制定规范的工作流程

    某市行政事业单位应该以适应单位自身发展的需要，对内控的组织框架进行有机地调整，坚持以“扁平化”管理作为基本原则，采用积极稳妥的方式推进行政架构调整。结合当前的“放管服”改革，建立由组织部、编办、人社、财政等部门成立的组织架构梳理小组，对全市一些机构的设置和机构内设部门的组织架构进行清理，撤销、整合一些不适合社会经济发展的机构和科室，精简管理层级，改善行政办事效率，真正实现转变政府职能。

    全市各行政事业单位都必须根据“三定方案”，再次对各自单位内部的工作进行梳理，对各岗位的工作内容、职责等进行细分、明确，以各项工作流程为主线，中间穿插各项工作的节点，同时合理分配权限，设计完整的工作流程图。一个单位也好，一个科室也好，一定只有负责人牵头完成内控这项工作，不管是用行政的手段，还是绩效挂钩的手段，真正使每个人都参与这项内控工作。

    2.3 建立长效的风险评估机制

    在风险评估方面，某市行政事业单位应该甄别各自单位中面临的风险点，并对此风险点进行归类整理，分析研究，最终根据风险程度划分等级。从而形成一套行之有效的风险评估的体系，同时需要完善内控管理工作，督促行政事业等各项公开工作，让整个行政事业单位的风险隐患都暴露在阳光下。单位应当成立起担负风险评估工作的小组，独立于其他业务科室，当然既可以设置在内控部门，也可以独立设置或者在牵头部门，这个要根据单位的人员配置和技术力量具体实施。特别是对投资项目，必须与风险评估时刻保持一致，无风险评估、无绩效评价的项目一律不上马。按照这样的办事原则，制定相应的《实施办法》，某市的行政事业单位在开展风险评估就有章可循。

    2.4 加强信息传递，保持沟通顺畅

    代理模式是一个阶段的产物，全市所有行政事业单位如要一改到底也是不现实的。有条件的地方直接打破原有核算中心或者结算中心的代理模式，回归单位的第一责任。条件不成熟的地方，也必须运用现代信息技术，及时传递信息，明确区分核算代理主体、会计主体、单位主体，这样才能明确责任。内控和信息是密不可分的，任何信息的传递和处理都是为了内控，开展内控都必须凭借信息技术。某市行政事业单位应该加强管理信息化建设，做到横向到边，纵向到底。同时可以充分利用远程服务器控制的会计核算软件，浙江省推行的“金税一体化工程”、OA办公自动化系统、钉钉系统等现代化信息技术，运用于内部控制中。

    参考文献：

    [1]傅娆. 浅析构建行政事业单位内部控制规范的对策建议[J]. 时代金融， 2016（20）：226-227.

    [2]杜华珍. 构建行政事业单位内部控制规范的对策建议分析[J]. 财会学习， 2016（23）：242-243.