美国国会的听证制度
蔡丹纯 丁晓娟 陈书倩
摘要：听证会作为一个实体组织，通过对其及其运行过程的研究，可以了解到美国国会的听证制度。从功能角度来分析，美国国会听证会的类型主要4种：立法听证会、监督听证会、调查听证会和信息收集听证会。另外，还有现场听证会。听证会的主要组织机构是国会的各专门委员会或者小组委员会。委员会、人民团体或利益团体及公众等，都可以发起听证会。听证会的举行必须要事先通知。经过证人登记和选择、听证会前期准备等等工作，以保证听证会的顺利开展。每次听证会都会形成听证笔录与报告，以为国会的立法决策提供信息。
关键词：美国国会；听证制度；听证会
美国国会是联邦三大权力系统之一，分为众议院和参议院。根据美国宪法的规定，美国国会的主要职权除立法外，还有宪法修改权、行政监督权、对总统和副总统的弹劾权等。美国国会的听证制度，为美国国会的立法工作做了一个前期的信息收集和分析。听证制度，作为一项制度，是一个无法被目视的运行机制。而听证会作为一个实体组织，则是听证制度运行的载体。听证制度通过听证会的运行过程得到了体现与表达。通过对听证会及其运行过程的研究，可以了解到美国国会的听证制度。
一、美国国会听证会的类型
美国的听证会源于英国。举行听证是国会立法过程的关键。国会的听证会一般在小组委员会召开。从功能角度来分析，美国国会听证会的类型主要有以下几种：
（一）立法听证会
举行立法听证的措施或政策问题，很有可能会成为法律。对于同一个问题，委员会一般会提出多个措施。在决定向国会提供进一步意见之前，委员会对这些措施举行听证，最后选出一个措施。听证会为不同背景的人们提供了一个交流的平台，包括国会议员和其他政府官员、利益团体、学者，以及可能会被直接或间接影响到的公民。通过听证会的交流，意见可以变得更客观、更全面、更能反映大家的利益情况。
（二）监督听证会
监督听证会往往设法提高效率，建设节约和实效的政府。督听证会审查或研究法律、政府行为、政府问题，往往把重点放在执行相关活动的政府官员上。这有助于确保由行政部门执行的法律符合立法原意，而且行政政策反映了公众的利益需求。实质上，委员会听证的大量工作就是用于专门监督方面。
（三）调查听证会
调查听证会与立法和监督听证会有共同之处。而其特殊之处在于，调查听证会多是一种事后调查听证，是对已发生事情的调查听证。“这种听证往往针对联邦政府、司法机构的渎职行为、错误或是管理不善情况以及国会成员本身进行的检查和弹劾案例而进行。”
（四）信息收集听证会
绝大多数的信息收集听证会是例行的。信息收集听证会是为了确认政府的一些行为，尤其是总统的行为而举行的。
所有的听证会都在为委员会的立法活动搜集信息。通常，这种信息搜集都会影响到有关立法，即使是并非专门为立法而举行的听证也是这样。听证会是委员会在政策制定和监督中广泛使用的信息收集渠道。
（五）现场听证会
现场听证会是国会举行听证会的地点在华盛顿以外的地方。这是一个按地域分类的概念。参议院第26条第1款规定，委员会“在国会听证会举行期间、闭会期间或延迟、暂停期间，参议院有权举行这样的听证会”，只要它认为是合适的。虽然现场听证会涉及的一些问题不同于华盛顿听证会，但大多数的程序要求是相同的。
通过上述听证会的类型介绍，可以看出，美国国会听证会大致包括以下5方面的职能：收集立法的事实根据；监督行政机关的工作；揭露官方或私人有违法嫌疑的活动；揭露党派或个人所得的政治利益；发现、收集和发展公众的观点。
二、美国国会听证会的主体
美国国会听证会的主体包括：听证组织机构、听证主持人、听证证人和听证参与人。
（一）听证组织机构
主要是国会的各专门委员会或者小组委员会，包括参议院的委员会、众议院的委员会、二院联合的委员会或为特定问题的调查而成立的专门委员会。一般而言，担任听证任务最多的是常设委员会下的小组委员会。
常设委员会是美国国会的基本工作单位。国会的实际立法权分别掌握在各个常设委员会手里。每个众议员在一个或两个常设委员会中工作，每个参议员在3个或4个常设委员会中工作。
小组委员会是常设委员会下设的工作单位。一般来讲，无论是议员提交的法案，还是行政机关提交的法案，首先都要由小组委员会审议。而其审议的主要方式就是听证会。在这个环节，每年都会淘汰掉一大批的法案。
专门委员会是为了完成某个专门任务而临时设立的，常用来进行某项调查。既有可能在参众两院的某一院设立，也有可能在参众两院联合设立。立法过程中的听证调查工作，一般由专门委员会承担。
协商委员会是由参众两院议员组成的临时性组织。参众两院如果在立法问题上发生分歧，就由两院协商会来解决。成立协商委员会的目的纯粹是为了解决参众两院对法案的争议。这也说明，两院是相互制约的。
联合委员会是由参议院和众议院共同参加的常设机构，主要协商一些日常事务，并只是偶尔才设立的，在立法过程中，它很少发挥作用，有时代行协商委员会的职权。
（二）听证主持人
一般由举办该听证会的委员会主席或该委员会主席委托的其他委员担任。在美国国会的听证制度中，听证主持人很少拥有裁决性的责任，纯粹是一个主持人的身份，甚至连休息和休会的时间也不能够决定。听证会主持人在听证会的过程中应保持中立的态度，不可偏向任何一方。
（三）听证参与人
听证参与人是指与法案有利害关系的人，他们有充分参与听证的机会，并发表自己的意见。如应该参加听证的利害关系人，因故无法出席，可由其代理人出席，在被代理人的权限内进行听证活动。
对一般听证参与人来说，部分专业性较强的听证会，会让听众在听证会的理解上存在一定难度。而这类听证会的证人在证词中提供的大量专业理论和大量数据不免让人感到有些乏味，但正是议员对证人所提的问题往往具体生动，某种程度上弥补了听众的遗憾。
（四）听证证人
听证证人是有义务出席作证或提供证词的听证参与人。如果此人不出席或提供证词，国会有权依法采取强制措施。
一场听证会的证人安排依照听证会的需要而定。听证证人的数量依听证会的需要而定。无论任何身份的人，只要听证会需要，都有义务出席作证或提供证词。无论证人来自什么部门，他们的证词都反映了本部门利益需要。任何一次听证会都要把与此有关的各个领域代表纷纷请来作证，以便平衡他们之间相互冲突的立场观点，使国会有关委员会在立法决策时能够尽可能地客观实际。
三、美国国会听证会的程序
（一）听证的发起
听证会的发起主体除委员会自身外，还包括：人民团体或利益团体、公众等。
委员会发起听证，主要是在以下两种情况下：当委员会收到大量有关立法问题的提案时。委员会就某项正在审议中的法律案举行听证会。
人民团体或利益集团也可发起听证。当它们认为有需要对关系切身利益的法案、国会工作甚至行政失当等事宜召开听证会时，可主动致函立法部门，要求举行听证会。相关委员会应负责接洽。
（二）听证的启动
虽然任何委员会委员都可以要求委员会举行听证会，但听证会举行的决定权在委员会主席手中。要使得听证会得到批准，委员会的工作人员要为委员会主席准备听证备忘录，内容包括听证会的目的、范围、预期结果、可能需要的证人、听证的天数、少数党可能持有的观点等。
（三）听证的地点
绝大多数听证会都在华盛顿举行。但听证会也允许在华盛顿之外的地方举行。在首都华盛顿举行的听证会，多半是在正式的官方场所召开。有些听证会会在华盛顿及之外两个地点都举行。例如，有些听证会一半时间在各州举行。
（四）听证的时间和次数
许多学者认为，听证会一般在上午9：30到中午12：00之间进行。但笔者认为，听证会一般是上午9：30开始。而在何时结束，则需由举办委员会根据听证会的内容来安排。同时，这一时间限制对在华盛顿以外的地点召开的听证会并不适用。
（五）事先通知
在决定对某个议题举行听证会后，举办听证的委员会主席必须在举行听证会前向公众和媒体公布听证会的性质、内容、时间、地点、程序、主持听证的机构和有关的法律依据，拟制定法律的主要争论焦点等等相关信息。公布通知的方式有多种，包括：刊登联邦的公报、报刊，张贴公告或将公告送达有关人员。一般公告期不少于一周。
（六）登记作证和邀请证人
听证准备中最重要的事情之一就是选择证人。一般情况下，各委员会在办公室外张贴出可参与听证的议案列表。想参与做听证证人的公众只需在一张登记表上签字，并注明自己的观点是同意还是反对该议案，即可完成登记证人的环节。证人登记后，要收到委员会的邀请函才可出席作证。一般情况下，委员会对证人会作一些选择。由委员会工作人员发现合适的证人后，委员会主席便向其发布正式邀请函，并要求证人在作证前24小时到72小时提交个人简历和书面证言副本供委员会使用。美国众议院还规定，少数党有权要求举行听证的委员会主席邀请自己提出的证人作证。
（七）工作人员准备
工作人员在举行听证会前和听证中要为委员们准备各种必要的文件，相关的背景资料及政策研究资料；有关听证议题的范围和目的；议案的副本及解释说明；讨论议案的摘要；有关利益团体及其他重要不同意见的信息；拟询问证人的问题等等。
（八）听证主持人主持
听证会至少要在有两名委员会的委员参加的情况下方能召开。听证会通常由委员会主席主持，而非工作人员。如委员会主席无法主持听证会，可指定本委员会其他委员代替。听证主持人要作开场陈述，向听证会参与人等介绍听证会的议题和目的，听证的重要事项及关键点，委员们所关注的利益等。
（九）证人陈述、询问、辩论
首先由证人进行简要陈述，时间为5分钟。在证人较多的情况下，也可采取证人小组作证的办法，一次传召同一方的5-6位证人。由支持方、反对方交替进行。
证人陈述后，由该委员会委员针对证人或证人小组成员发问。询问证人也遵循“五分钟规则”，即一次不可超过5分钟，以保证每位委员都有机会发问。
询问一般是有先后顺序的。一般先询问国会委员，随后是政府机关人员、利益团体代表等等。总之，国会委员是最先被询问的。同时，无论如何，都必须保证多数党和少数党委员有合理的比例，询问证人通常在党派之间交替进行。
专家证人、政府机构代表等被询问的机会最多。其次，直接利害关系人也有较多的发言机会。而普通公众发言则很少。当议题的双方意见不相同时，主持人应巧妙地引导它们展开辩论，以有利于弄清事物的真相。
（十）听证笔录与报告
每次听证会都会形成听证笔录与报告。听证笔录是记载整个听证活动的书面凭证，有固定格式。听证会结束后须交由当事人审核签名。听证笔录是起草法案的基础和立法辩论的基础。通过听证会，在获取公众意见的基础之上，可以形成委员会的听证报告。无论听证笔录，还是听证报告，作为立法的一个组成部分，都必须立卷归档以备日后考察国会的立法原意。待法案通过后，听证笔录和听证报告可以向行政部门、法院、律师等公开。
参考文献：
1、丁孝文.走进国会山[M].复旦大学出版社,2004.
2、(美)威尔逊.国会政体[M].商务印书馆,1986.
3、董丽丽,刘兵.1986-1993年美国国会听证会中关于SSC的争论[J].科技导报，2007(6).
（作者单位：中国矿业大学文学与法政学院）
