城市新型居家养老服务模式探析

    鲍烨明

    摘要：随着老年人口比重的增加，养老福利服务面临着越来越大的压力。因此，学者们在借鉴国外家居照料模式和继承中国养老传统的基础上，开始对养老福利服务的新模式进行了积极的探索，居家养老在新的形势下应运而生。而由于居家养老服务是准公共产品，应当借助政府、市场来共同提供。文章论述了政府主导居家养老的意义及主要表现形式，并对政府主导居家养老在管理机制、资金投入、队伍建设等方面存在的问题提出相关的建议及对策。

     关键词：居家养老；政府主导；人口老龄化

    《中国的社会保障状况和政策白皮书》指出，中国已进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大。在2008年全国老龄工作委员会全体会议上，回良玉强调，截至2008年底，中国60岁以上老年人口已达到1.5989亿人，占总人口的12%。

    随着老年人口比重的增加，养老福利服务面临着越来越大的压力。在目前社会主义初级阶段的经济发展水平下，学者们对长期以来一直奉行的机构养老模式进行了反思，在借鉴国外家居照料模式和继承中国养老传统的基础上，开始对养老福利服务的新模式进行了积极的探索，居家养老在新的形势下应运而生。而由于居家养老服务是准公共产品，在中国现阶段完全由政府或市场提供都会导致其供给不足，准公共产品可以也应当借助政府、市场来共同提供，而市场上机构和个人的行为又在很大程度上会受到政府的引导，所以政府应发挥积极作用。

    一、政府主导居家养老的意义

    （一）政府的主导体现了政府职能的转变，这也是建设服务型政府的需要

    中共十七大提出了“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”的要求。虽然理论界对服务型政府的界定并不一致，但大致认为，服务型政府是以公众为导向，为公众提供公共服务的政府。它既突出以民为本的服务理念，又明确政府的重要职责之一，就是服务公众，为公众、社会提供公共产品和公共服务。因此，政府职能转变是服务型政府建设的必然要求和实现途径，只有明确政府职能转变的方向，确定政府职能重心，合理调整政府管理权限，综合运用恰当的政府管理方式，才能保证服务型政府建设的顺利进行。

    党的十六大提出，中国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十六届三中全会和十届全国人大二次会议都明确指出：各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。其公共服务，就是政府满足社会公共需要，提供公共产品和服务的总称。它包括加强社会保障服务和居家养老服务等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在居家养老服务中，政府的基本职能是组织居家养老“公共物品”的供给，并管理规范居家养老服务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此，政府应在社会管理和公共服务领域实现三大转变：即在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。

    （二）政府的主导居家养老服务事业反映了公共财政发展的方向

    当代西方福利多元主义的相关理论表明，虽然政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。政府购买是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径，也是公共财政最主要的支出方式。随着社会经济的发展，政府购买居家养老服务的内容，也由一般生活照料、精神慰籍、家政服务，延伸到日托服务、医疗护理、保健康复、文体娱乐、家政服务、法律服务、临终关怀等内容，并可按照老人自理程度和服务需求的不同，为老人购买不同项目的服务。

    （三）政府的主导居家养老标志了政府关心社会弱势群体，维护社会公平的决心

    穆光宗在《解析老年弱势群体》提出，老年人属于社会人口中的弱势群体。由于生理的自然衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因，不但使老年人满足自身需求的能力受到限制，而且他们的利益和需求也比较容易受到忽视。因此，政府主导推动的居家养老服务事业不但是面向全社会老年人的服务，也是维护社会公正、构建和谐社会的政府职责使然。此外，政府主导居家养老服务一方面要体现服务的差异性，根据不同的老人的经济状况和生活水平，实施程度不同的服务保障；另一方面，居家养老也要体现普遍性，惠及到更多的老人，将有限的政府资金重点保障低保等有特殊困难的低收入老人的养老服务需求，在财力允许时，再逐步扩大到更多的老年人，以提高公共服务资源的利用率。

    二、当前中国政府主导居家养老存在的问题

    （一）居家养老管理体制落后，基层社区组织权责不相一致

    民政部门在名义上承担了宏观管理的职责，但实际上各部门互相割裂，民政部门的综合协调效果不明显，各基层单位各自为政，各行其是，各部门的作用难以形成合力，而是相互摩擦、相互制约、甚至对立。在微观层面上，社区责任无限度扩大，各居民委员会承担了政府“下放”的计划、规划、市容、卫生等诸多方面的管理权，但由于机构设置单一、社区组织建设不力，基层社区包括街道、居民委员会还是延续市、区政府帮手和政策落实机构的角色，而作为社区工作之一的老人工作也只能敷衍了事，难有显著的成效。

    （二）居家养老工作资金投入不足，渠道单一

    街道一级的社区所需资金来源有以下渠道：街道自筹，政府拨款，社会援助。政府的有限投入，对居家养老工作的全面开展犹如“杯水车薪”。上级部门财政对社区投入的养老经费比例大小视经济情况而定。特别是对那些生活困难的居家养老对象，他们虽然有政府的最低生活保障、临时救助等帮扶措施， 但也仅能保障基本生活。同时，民政局用于居家养老的经费，筹集的渠道比较单一，主要来自于社会福利彩票的福利金，而社会福利彩票的收入存在着不确定性，加之下面配套不到位，使得居家养老服务难有大的发展，难以进入良性循环轨道。

    （三）居家养老设施缺乏

    由于社区拥有可支配资源极其有限，以及管理经验不足、资金短缺等方面的因素，难以满足社区居家养老的实际需要。此外，由于布局规划不合理、硬件设施不完备、宣传力度不够大等因素，现有资源利用率不高造成浪费的现象也普遍存在。一些停招的幼儿园和小学、倒闭的企业厂房和商场馆所等闲置资源，由于受隶属关系制约，街道和社区无权整合调用。

    （四）居家养老服务队伍素质不高，缺少专职专业人才

    首先，社区管理人员缺乏为老服务的工作经验和有效的管理手段。

    其次，居家养老服务队伍业务素质普遍较低，其成员基本是“4050”下岗失业人员和农村进城务工人员，文化程度低，没有基本的居家养老服务方面的专业技能，只能应付一般的生活料理和家政服务，对精神护理、心理支持、情感慰藉方面的关注极少。

    再次，志愿服务队伍建设相对滞后，缺乏制度性规范，不仅影响了养老助老服务的质量，而且制约了养老事业的发展。

    三、完善政府主导居家养老的对策

    （一）政府应切实加强对居家养老工作的领导，把居家养老作为社会养老体系建设的重要组成部分，统一规划

    2008年1月，全国老龄办等十部委发出了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》文件指出，各级政府应充分认识到新形势下发展居家养老服务的重要性，密切结合本地实际，科学地研究制定本地城乡社区发展居家养老服务规划，把它纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，统筹安排，制定符合当地实际的政策措施，推动居家养老服务快速健康发展。

    （二）政府制定扶持政策，形成多渠道投入机制

    首先，政府可以通过财政直接为其发展提供支持。根据国务院的有关规定，社会福利的支出应不低于财政支出的10-20%，为了顺应居家养老模式的发展，应适当增加财政投入，建立起对其整体的财政预算制度，保证其投入的增加和国民收入的增长相关联。

    其次，资金支持还应包括政府提供的间接支持。如税收优惠政策，根据《中华人民共和国企业所得税法》企业的公益性捐款支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。

    再次，国家通过发行社会保障基金福利彩票，来增加社保基金。市民政局每年可发行1-2次专为居家养老筹集资金的福利彩票，所得资金专门用于居家养老费用。

    另外，还可用社保基金购买部分国债、投资股票市场所得增加额用于居家养老资金，以及建立居家养老基金，接授国内外企业、社会团体和个人的捐助，为其筹集更多的资金。

    （三）政府整合社区资源，加强社区养老设施建设

    政府在应增加财政对老年社会福利事业投入的同时，加大对养老设施的建设力度，新建、更新和改造一批适合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社区福利服务设施。特别是应对民政、教育与卫生资源的整合，充分利用现有社会资源，将分散的、自发的和潜在的养老资源变为可调遣、可动员的资源。

    （四）政府应从促进居家养老工作人员专业化

    首先，居家养老应有少量的专职专业人员骨干。政府应培训一支业务精、素质好、热情为老年人服务的居家养老专职专业人员队伍。另外，地方政府的民政部门每年可以从应届社会工作专业和医疗护理专业的毕业生中通过考公务员的方式录取若干名，以流动的方式定期到各个社区举办“居家养老护理员培训班”，借此提高养护员的心理和护理素质。教育部也将推动有条件的高校开设老年学专业， 为我们的养老事业输送人才。

    其次，应大力发展志愿者队伍。居家养老服务队伍的建设应结合社会工作者制度的建立紧密联系，抓紧开发社工岗位，吸引专业的社会工作者参与居家养老服务，同时大力倡导志愿者服务，加强志愿者队伍建设，形成专业化和志愿服务相结的服务队伍。

    再次，部分低龄健康老人是一支不容忽视的队伍。老年人既是居家养老服务的对象，也是居家养老服务的参与者和组织者。通过政府引导支持，社区建立老年人互助服务中心，挖掘老年人自身的各种资源，把老年人的积极性调动起来，开展各种活动进行相互服务，使一些低龄健康老人通过服务活动既能得到精神满足、获得生活乐趣的同时，又能切实解决居家养老的一些问题。

    参考文献：

    1、唐咏.居家养老的国内外研究回顾[J].社会工作,2007(2).

    2、杨义芹.和谐社会构建中的政府职能转变[J].理论与现代化,2007(5).

    3、吴雅玲,张莉.和谐社会构建中的政府公共服务职能改革[J].法制与社会,2007(11).

    4、方秀云.社区应对老龄化问题的对策研究[J].中共杭州市委党校学报,2006(5).

    5、穆光宗.解析老年弱势群体[J].社会科学论坛,2005(3).

    6、孙春祥.完善政府公共服务职能与实现中国社会公正问题[J].管理科学,2007(3).

    7、王诗宗.地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例[J].公共管理学报,2007(4).

    （作者单位：浙江工商大学）