新农村建设中的农村公共产品供给历史演进研究

    计　宁　李　欣

    摘要：我国的新农村建设已经开展了3年多的时间，国家高度重视新农村建设产生的效应和取得的成果。在社会主义新农村建设的体系当中，农村公共产品的供给是保证新农村建设的重要基础，因此，文章对新中国成立以来的农村公共产品的发展过程、存在问题及原因进行分析，探索性地提出了我国在新农村建设背景下农村公共产品供给的改进措施。

    关键词：农村公共产品；筹资渠道；政绩观

    一、我国农村公共产品供给的发展过程

    新中国农村公共产品供给制度伴随着农村微观经济组织、国家农业政策调整等相关制度安排的改变，经历了多次变迁。第1阶段：人民公社时期的农村公共产品供给时期；第2阶段：家庭联产承包责任制（税费改革前）时期的农村公共产品供给时期；第3阶段：家庭联产承包责任制（税费改革后）时期的农村公共产品供给时期。

    （一）人民公社时期农村公共产品的供给

    人民公社时期，广大人民怀着对党的无比信任和对社会主义的美好愿望，以极大的热情投身到社会主义建设中。农村的公共产品主要由集体提供，国家仅给予适当补贴。

    人民公社时期农村社区必需的公共产品需求并不会随着国家经济建设战略的制定而减少，特定的历史背景决定了特定的农村公共产品供给制度。通过表1可以看出，农村公共产品问题的解决被放在了非政府主体之上，即通过集体经济供给。

    

    （二）确立家庭承包责任制到税费改革前农村公共产品的供给

    20世纪70年代末期，我国从农村开始进行经济体制改革，普遍推行了家庭联产承包责任制。“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”是家庭承包责任制时期分配关系的形象描述。“交够国家的”主要是指农业税。“留足集体的”主要包括5项“乡统筹”和3项“村提留”。其中5项“统筹”包括乡镇一级的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等5项公共事业所需费用；3项“村提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、购置生产性固定资产、兴办集体企业等。公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报酬和管理开支。

    （三）税费改革至今农村公共产品的供给

    农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革了村提留征收使用办法。税费改革中直至取消农业税后减少的农业税额通过上级政府的财政转移支付给予补助。村内兴办农田水利建设、修建村级道路、改水等集体生产公益性事业，采取“一事一议”的办法，通过村民民主表决的方式来解决。税费改革虽然在很大程度上限制了地方政府以公共产品集资的名义向农民收取费用的权力，使农民负担大为减轻，但一系列配套改革措施未能及时跟进，乡镇财政普遍出现运转困难的局面，公共产品提供的能力大大下降了。

    2006年，我国在全国范围内全面取消了农业税，我国农村改革进入了以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革阶段。公共财政如何有效覆盖农村，成为当前一个迫切需要研究解决的问题

    二、目前我国农村公共产品供给存在的问题

    （一）供给总量严重不足

    农村公共产品种类繁多，既包括有形的产品，也包括无形的服务。本文选取了具有代表性的农村公共产品供给的现状加以分析。

    1、农业技术推广与服务。农业技术推广体系在我国农业过去的发展中发挥着相当重要的作用。但是，现在很多地区的农业技术推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地。根据中科院农业政策研究中心对全国7个省28个县334个专业农技站1245位农技人员进行的调查，约有23%的农技推广机构的事业费除人员工资外还略有剩余，42%左右的农技推广机构除人员工资外基本没有事业费，其余35%的农技推广人员的工资尚不能按时发放。特别是在农业生产中，农民还主要是依靠长辈们的言传身教来获得技术，大部分农民没有受过系统的、正规的农业技术教育和职业培训。

    2、农村公共基础设施。当今农村的基础设施大部分是人民公社时期建立的，大量的村道路坑坑洼洼，无人维修；水利设施日益老化，年久失修，很多设施空置，不能发挥防洪抗旱的作用。根据文启湘等人的数据，全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，93%的村接收的电视信号相当微弱，207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。

    3、农村义务教育。据某机构对174个地市和县教育局长的问卷调查结果，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，有58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，超过30%的农村小学“粉笔论支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”，而缺少课桌板凳等基本教学设施的小学也接近40%。

    （二）农村公共产品供给结构失衡，效率低下

    农村公共产品的供给本来就数量有限，就是这有限的公共产品大部分不是农村社区内部的需求，而是来自社区外部自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府部门的决策者的政绩和利益的需要。决策者的行为特征主要表现为：热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等；热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展等“软”公共产品；重视“准公共产品”的提供，轻视“纯公共产品”的提供。

    （三）城乡公共产品供给差距不断拉大

    由于城市居民的公共产品供给主要由中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉优质的公共产品。在农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共产品交费。一边是城市政府在城市经营、改善投资环境的激励下为民办实事，迅速地提高城市的公共产品供给水平，使城市的公共产品供给“锦上添花”，让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受；一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势，农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同，直接造成了城乡公共产品供给水平的巨大差异。

    三、解决我国农村公共产品供给问题的对策

    （一）改变不合理的农村公共产品供给政策，缩小城乡差距

    1、改变公共产品“重城轻乡”的政策倾向，赋予农民平等的国民待遇。根据公共产品供给理论，提供公共产品是各级政府义不容辞的责任。无论是城市居民还是农民，都是我国公民，理应享有同等的国民待遇。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难。财政必须站在全局的高度，按照统筹城乡经济社会协调发展的要求，把解决“三农”问题放在突出位置予以大力支持，并从思想观念上实现“两个转变”：由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变；要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。

    2、农村公共产品供给主体要从以农民为主转向以政府为主。市场失灵和对公平问题的考虑是政府在公共服务领域介入的主要理由。作为公共服务供给的干预者，政府必须着眼于全体公民、全部社区，而不是仅仅把目光放在更容易被关注到的城市居民和城市地区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村社区最起码的公共产品供给，把公共产品真正地、公平地分配到城市和农村。基于农村当前公共产品严重短缺的现实，政府应该把公共资源分配的重点放在农村。

    （二）构建职责明确、权责对等、多元投入的农村公共产品供给体系

    1、规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政府公共支出责任。对于不同类型的公共产品，政府承担着不同程度和性质的供给责任。为此，我们应该规范中央和地方政府的职能和权限，科学界定各级政府公共支出责任。对纯公共产品，中央、省级政府要负起完全责任；对准公共产品，如农村道路建设、农村医疗乃至自来水供应，中央、省级政府要对贫困地区的供给负起责任。

    2、注重市场机制的调节作用，引进多元化的投资主体。在发展社会主义市场经济条件下，公益事业的发展形式不是单一的，运行机制也不是一样的。所以，在农村公共产品的供给中，要充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场机制的作用。应充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性；对于外部效应小、内部效应大、在性质上接近私人产品的准公共产品，应以市场提供的方式为主，也可以通过村民“一事一议”的办法来承担。

    （三）构建农村公共产品供给的相关机制

    1、畅通农民表达渠道，建立准确反映农民需求的表述机制。农村公共产品的供给理应反映农民的真实偏好。但当前农村公共产品供给体制面临的主要问题就是农民的需求得不到表达。在农村公共产品供给过程中，忽视广大农民对公共产品的不同需求，必然难以达到理想的效果。因此，农村公共产品的有效供给，必须畅通农民的表达渠道，建立一种能够准确反映农民需求的表述机制。尊重大多数农民意愿，鼓励农民参与到农村公共产品供给决策的制定与执行过程中，这是保证农村公共产品有效供给的前提条件。

    2、构建自上而下与自下而上相结合的农村公共产品供给决策机制。我国现行的自上而下的决策机制，造成了农村公共产品供给不足与供给过剩并存的结构失衡现象，农民对现有的公共产品评价普遍不高。因此，农村公共产品供给决策既不能由政府包办代替，也不能完全由农民说了算。而应该是政府在充分听取农民合理的建议和意见并在充分调研的基础上，制定切实可行的农村公共产品供给决策方案，通过脚踏实地的工作赢得绝大多数农民的支持，形成政府与农民的智力叠加，优势互补，即构建自上而下与自下而上相结合的农村公共产品供给决策机制。

    （四）完善农村公共产品的监督约束机制，提高公共资金使用效率

    当前我国农村公共资金的使用效率普遍不高，公共资源浪费的现象比较严重，造成了我国农村公共产品供给的诸多问题。要提高我国农村公共产品供给的效率，就要完善农村公共产品的监督约束机制，提高公共资金使用效率。要建立完善的农村基层政府财政体制和规范的村级财务制度，实行财务公开。要加强公共资金使用情况的管理与监督，增加公共资源使用的透明度，公共资金的使用情况要定期向村民公开，接受村民监督。

    参考文献：

    1、陶勇.农村公共产品供给与农民负担[M].上海财经大学出版社,2005.

    2、刘亚荣,张婕,于京天.教育局长眼中的教育经费——对302个全国地(市)、县教育局长的调查[N].中国教育报,2004-08-23.

    3、孔祥智.中国三农前景报告[M].中国时代经济出版社,2005.

    4、黄争鸣.我国农村公共产品供给改革研究[D].江西财经大学,2004.

    5、刘鸿渊.农村税费改革与农村公共产品供给机制[J].求实,2004(2).

    ＊本文为2007年度郑州航院青年基金项目：社会主义新农村建设中的农村公共产品供给研究。课题编号：1028-3022。