集体土地所有权主体制度完善的意义探析

    高　飞

    摘要：我国农村土地法律制度存在明显的缺陷，以致集体土地所有权制度在实践中难以发挥预期的效用，鉴于主体的明晰是塑造集体土地所有权制度的基点、主体制度的健全是集体土地所有权回归私权品格的前提、主体制度的重构是保护农民合法土地权益的有效途径，所以集体土地所有权制度乃至农村土地法律制度的改革与完善应以集体土地所有权主体制度的完善为切入点。

    关键词：集体土地所有权；主体；私权；农民土地权益

    关于我国农村土地的归属，《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”依据该规范的精神，《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》和《土地管理法实施条例》等法律法规均对农村土地的归属问题做出了规定。但因这些法律规范对农村土地所有权的规定都只有寥寥数条，不仅内容粗疏、不成体系，而且还存在明显的缺陷，致使集体土地所有权制度在实践中难以发挥预期的功能，也造成了法学理论上的重大分歧，故受到法学界的猛烈批判。其中，集体土地所有权主体制度更是为社会各界所诟病，从而处于学术批判的漩涡中心。针对集体土地所有权制度的改革和完善，多数学者主张以重新界定集体土地所有权之主体作为切入点，并认为这是重构我国集体土地所有权制度的前提。笔者对此观点深表赞同，下文拟对主体制度的完善在解决集体土地所有权制度中存在的各种问题的意义予以探讨，以期对推进农村土地法律制度的顺利发展有所裨益。

    一、主体的明晰：塑造集体土地所有权制度的基点

    权利是人的权利，没有无主体的权利。“法律概念体系的必要顺序是：主体是最基础的概念，代表法律的目的和最基本的价值来源；然后是权利和能力，是用来确定主体性内容的法律形式的；再依次往后是其他概念如义务、责任、赔偿、制裁、豁免、起诉等等。权利主体性是法律概念的根本所在，法律是权利的法，但首先是主体的法”（高利红，2005）。可见，权利概念不是目的自在的，而是从属于主体的概念的，保护人的主体性，就是权利概念的目的之所在；权利虽然是一个资格，但这种资格是属于权利主体的，权利概念的设定就是为了主体，主体是权利概念的价值渊源（高利红，2005）。而作为私法的民法是建构在权利本位基础上的，其规定了权利主体（自然人、法人和非法人组织）、权利客体（物、有价证券、智力成果、权利和非物资利益）、权利变动（法律行为和代理）、权利的类型（物权、债权、知识产权、人身权、继承权和亲属权）、权利保护的方式（民事责任）、权利保护的时间限制（诉讼时效）等，所以，在私法领域中权利处于核心地位，是法律运行的目的和动力。

    由于权利与其主体密不可分，且权利又总是依附于特定的主体，正如李宜琛先生所言：虽然“现代民法为权利本位的法律，一切私法关系，皆为就权利关系而为规定，既如前述。故为私法关系之中心者，即为权利关系的中心，自不待言。权利必有所附丽，始能存在，是以权利关系之中心，即为所谓权利主体。”（李宜琛，2004）因此，民法的整个制度设计最终都必须围绕主体（即人）进行，民法的任务就是确立各种民事主体的资格和应有的法律地位，并保护其合法权益的实现。既然在民法中权利关系的中心是权利主体，所有权关系作为权利关系的一种自然也不例外，因而在确立了集体土地所有权主体为集体土地所有权关系的中心点之后，以完善集体土地所有权主体制度作为建构集体土地所有权制度的基点就成为一种必然的选择。

    二、主体制度的健全：集体土地所有权回归私权品格的前提

    在我国数千年古代文明中，整个社会体系排斥着民法精神，滞碍着民法的萌生和发展，从而使民族传统文化中，民法文化显得非常落后和贫弱。在此历史氛围下，传统文化将以其固有的社会传递规律和顽强的惰性印刻在我国现代法制实践的各个环节和层面，阻碍立法的创新与改革，干扰法律的操作与适用，影响法律的深层认同和社会化效果，破坏法律的应然秩序与期待价值（曹诗权等，1998）。新中国成立后，虽然经过长期努力，我国民事立法已经初具规模，但整体而言仍然较为落后。因改革开放实行社会主义市场经济不可缺少的就是完善的民法制度，而民法的完善最为重要的基础之一即为所有权制度的法律定位（渠涛，2004），因此，所有权问题不仅为法学界所关注，并且也受到立法的重视。

    在土地制度中，我国宪法、法律、行政法规等均对集体土地所有权作出了明确规定，尽管因制定（或修订）时的社会环境和经济发展背景存在差异，各法律规范对集体土地所有权制度的表述有所不同，但法学界一般认为，根据法律的规定，集体土地所有权属于一种民事权利。不过，由于我国法律对集体土地所有权主体形式的规定模糊不清，导致了民法学（物权）理论上对集体土地所有权主体制度的认识存在着诸多困惑，又因法律未具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序，从而造成了实践中集体土地所有权主体的“缺位”和集体土地所有权行使主体的“错位”，以致集体土地所有权制度的功能没有得到正常发挥。尤其是随着人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销，原来的集体土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了，故在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府职能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向非常突出，以至于在1990年中后期，由于农业税费繁重，村集体甚至将税费收取作为日常工作的首要任务（徐勇，2003）。这种集体土地所有权与集体土地的行政管理权紊乱的结果突出表现为国家公权力对私权利的干预，使集体土地所有权的行使主体偏离了其原本应有的法律品格，甚至丧失了其作为法律主体的独立性而沦为国家的附庸。“国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权”，其结果导致“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种社会主义制度安排（周其仁，2004）。”可见，“当村集体的‘所有人角色更多的是为完成政治上职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没（陈小君等，2004）。”此时，集体土地所有权的私权属性极大地弱化，而在一定程度上具有了公权性。

    当然，在我国农业税减免之后，曾经附着于村集体的行政职能已经得到很大程度的缓解，但其作为私权利之集体土地所有权的行使主体的功能依然未能得以充分发挥，甚至因集体财产的来源基本上已经枯竭，村民委员会成员的补贴也一般由政府财政转移支付，致使集体土地所有权主体“缺位”和集体土地所有权行使主体“错位”的情形并未得到根本的转变。因此，只有确定了集体土地所有权之主体形式，进一步明确其私权利主体之法律品格，还集体土地所有权于私权面目，集体土地所有权之主体才可能依据民事权利之所有权的法理和规则，防御来自国家公权力的不当干预，并实现基于集体土地所有权而产生的利益。可以说，“集体所有权主体的明确化和具体化是解决集体所有权弊端的首要问题；只有将集体所有权主体明确和具体，使之具有可操作性，集体所有权的法律意义才能得以体现（孙宪忠，2006）。”此处所谓的“集体所有权的法律意义”的具体体现正是集体土地所有权回归私权品格的民法意义。

    三、主体制度的重构：保护农民合法土地权益的有效途径

    “三农”问题的核心是土地问题，但归根结底是农民问题即人的问题，其主要体现为农民利益问题。法律应当以社会为基础，且必须反映主体的利益要求，“历史告诉我们，一个不关心大多数利益的社会是难以有效解决它所面临的社会问题的。因此，我们既要正视影响问题选择和解决的社会因素，又要努力使我们的选择超越集团的利益，尽力使权为民所用，努力选择和解决事关全社会和全民的问题（张掌然，2005）。”故法律制度问题的选择与解决也应当体现当时最大多数人的利益。我国是有着几千年历史的农民大国，绝大多数人口生活在农村，农民是最大的社会群体，因农村土地法律制度事关全体农民的切身利益，因此，解决集体土地问题必然会反映并保护作为最大多数人的农民的利益。

    在我国农村土地所有权制度的发展过程中，始终存在轻视农民土地权益的现象，现行的农村土地承包制只是解决了农业劳动中的监督问题，同时也在一定程度上赋予了农民生产经营自主权，从而调动了农民从事农业生产的积极性，但是这种改革是不彻底的，完全没有触及到集体土地制度问题的根源。迄今为止，由于集体土地所有权主体制度的缺陷，导致农民和集体的关系仍然非常模糊而无法清晰界定，使农民虽然是集体成员，但其作为集体土地所有权主体的一份子，却可能享有不到集体土地所有权蕴含的经济利益。如在我国现行法律架构下，当集体土地被征收时，国家面对的是集体，而不是农民，因集体土地所有权主体界定含糊，从而产生主体“虚位”或“缺位”，一方面造成征地补偿费远远低于土地的市场价值，另一方面使征地补偿费不能在集体成员中被公平分配，失地农民也不能得到合理的补偿。

    同时，由于集体土地所有权的主体含糊，集体土地所有权的行使主体成为一种没有委托人的“代理人”，以致在此种情形下，法律上难以对其进行合理规范，实践中也无法对其进行有效的监督，从而造成了“所谓土地集体所有实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有（王卫国，1997）。”这种情形的存在最终既损害了集体的合法土地权益，又不可避免地侵害了作为该集体成员的农民的合法土地权益。因此，以民事主体的基本原理构造集体土地所有权主体制度，理顺农民和集体之间的关系，并以此作为促使农民合法土地权益实现的有效途径势在必行。

    总之，从1978年以来，我国从联产承包责任制的确立开始了集体土地制度的变革，随着时代的演进，国家不断以法律和政策来确认并固定集体土地制度改革的成果，时至今日，以联产承包责任制为起点的农村土地利用制度的改革越来越完备，为我国农业生产的发展和农民生活水平的提升做出了卓越的贡献。2007年《物权法》的颁布实施使集体土地承包制的改革在现阶段达到了又一个高峰。但毋庸讳言，无论是在理论上还是在实践中，集体土地问题还远未解决，甚至可以说更艰难的改革尚未开始，因此，从集体土地所有权主体制度的完善切入，重构集体土地所有权的主体形式及行使程序，推动集体土地所有权制度的变革，既是完善集体土地制度的关键环节，也对保障农民合法土地权益的实现具有不言而喻的特殊意义。

    参考文献：

    1、高利红.动物的法律地位研究[M].中国政法大学出版社,2005.

    2、李宜琛.民法总则[M].中国方正出版社,2004.

    3、曹诗权,陈小君,高飞.传统文化的反思与中国民法法典化[J].法学研究,1998(1).

    4、渠涛.民法理论与制度比较研究[M].中国政法大学出版社,2004.

    5、徐勇.乡村治理与中国政治[M].中国社会科学出版社,2003.

    6、周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M].北京大学出版社,2004.

    7、陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].中国政法大学出版社,2004.

    8、孙宪忠.争议与思考——物权立法笔记[M].中国人民大学出版社,2006.

    9、张掌然.问题的哲学研究[M].人民出版社,2005.

    10、王卫国.中国土地权利研究[M].中国政法大学出版社,1997.

    ＊本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“农村土地问题立法研究”（项目批准号：05JZD0005）的阶段性成果。